香港申訴專員制度對(duì)內(nèi)地監(jiān)察制度改革的啟示
香港申訴專員制度對(duì)內(nèi)地監(jiān)察制度改革的啟示*
【標(biāo)題注釋】［收稿日期］1999—08—20
【 作 者】施惠玲
【作者簡(jiǎn)介】施惠玲，新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046
　　施惠玲（1965—），女，新疆大學(xué)法學(xué)院講師，北京師范大學(xué)哲學(xué)系在讀博士生。
【內(nèi)容提要】香港申訴專員制度對(duì)日趨擴(kuò)大的行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，促使行政管理部門提高工作效率，改善為公眾服務(wù)的質(zhì)量，其有益的經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)地行政監(jiān)察制度的改革有多方面的啟發(fā)意義。
【關(guān) 鍵 詞】香港/申訴專員制度/內(nèi)地/行政監(jiān)察/啟示
【 正 文】
　?。壑袌D分類號(hào)］D630.9 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］C ［文章編號(hào)］1000—2820（2000）03—0087—05
　　香港的申訴專員制度是隨著香港經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，公共行政管理領(lǐng)域日趨擴(kuò)大，具有完整系統(tǒng)的行政監(jiān)督與補(bǔ)救制度逐漸形成過程中，順應(yīng)行政監(jiān)督與補(bǔ)救途徑多元化的需要而產(chǎn)生的。其設(shè)立的目的，是為一般香港市民提供一個(gè)申訴途徑（市民如對(duì)政府部門行政上的決定、行動(dòng)、建議或作為有所不滿，均可提出投訴），補(bǔ)足及加強(qiáng)現(xiàn)有的投訴途徑。從而使申訴專員擔(dān)當(dāng)起監(jiān)察政府的角色，防止公共行政權(quán)力機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)，提高政府部門及公營(yíng)機(jī)構(gòu)的工作效率與服務(wù)質(zhì)量。
　　香港申訴專員署于1989年3月正式成立，至今有10年了。在這10 年當(dāng)中，香港申訴專員制度已成為香港現(xiàn)存體制不可缺的一部分。它具有了不同于世界上其它國(guó)家申訴專員制度的獨(dú)特之處。這主要表現(xiàn)在香港申訴專員沒有拘泥于一種一般性的動(dòng)作程序，而是積極尋求多渠道、多途徑解決投訴的方式，倡導(dǎo)一種投訴文化的建立。諸如：實(shí)施“機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理計(jì)劃”（又稱“現(xiàn)處計(jì)劃”）——申訴專員公署在取得投訴人同意的情況下，將一些性質(zhì)簡(jiǎn)單的投訴轉(zhuǎn)介被投訴機(jī)關(guān)處理?，F(xiàn)處計(jì)劃自實(shí)施以來，效果較為顯著。其優(yōu)點(diǎn)是：對(duì)一些性質(zhì)簡(jiǎn)單或純屬個(gè)人事件的問題，通過這種方式能夠迅速獲得解決。同時(shí)，它可以使申訴專員更加靈活地調(diào)配資源，集中力量調(diào)查那些性質(zhì)復(fù)雜、無法透過機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理機(jī)制解決以及影響廣泛的投訴。推展“魯仲連”服務(wù)——調(diào)解服務(wù)。調(diào)解服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)在于它是一種非對(duì)抗性的、技巧性的和解糾紛的方法。它可使申訴專員盡量善用本身有限的資源，并為投訴人及被投訴機(jī)構(gòu)提供溝通的機(jī)會(huì)與環(huán)境，鼓勵(lì)他們通過直接對(duì)話與坦誠(chéng)的溝通，解決彼此之間的沖突與矛盾，從而縮減公共行政機(jī)構(gòu)與其所服務(wù)市民之間的距離。此外，申訴專員署對(duì)于一些性質(zhì)較為簡(jiǎn)單的投訴，在完成初步審研工作之后，便可以向投訴人作出澄清及提供協(xié)助，從而解決有關(guān)投訴。以上三種解決投訴方法，又被統(tǒng)稱為另類排解糾紛服務(wù)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997—1998年度，另類排解糾紛服務(wù)已經(jīng)解決投訴的個(gè)案數(shù)為1047宗，占已完結(jié)的投訴個(gè)案總數(shù)（3010宗）的34.5％[1]。 這表明，另類排解糾紛服務(wù)已成為香港申訴專員解決處理投訴的主要方式。它們符合香港申訴專員一貫倡導(dǎo)的處事原則，即致力于尋求解決問題之策，而非著意挑剔責(zé)難。它既蘊(yùn)涵了中國(guó)傳統(tǒng)文化中“和為貴”的精神，又順應(yīng)了現(xiàn)代人在錯(cuò)綜復(fù)雜的生活環(huán)境中追求效率與公平的要求，亦是香港申訴專員制度中富有特色的地方。香港申訴專員制度作為專責(zé)處理有關(guān)行政失當(dāng)?shù)耐对V的獨(dú)立渠道，已得到了香港廣大市民的認(rèn)同，其影響力和功效也日趨不斷地?cái)U(kuò)大和提高。申訴專員署自建立以來，每年所接獲的查詢及投訴個(gè)案數(shù)量以年平均46.4％的增長(zhǎng)速度遞增。查詢與投訴個(gè)案數(shù)量的增加是一個(gè)可喜的現(xiàn)象，它表明，一方面申訴專員的工作廣泛地被市民所接受和認(rèn)同，用專員本人的話來說，“香港申訴專員制度已更加廣為人知，廣為人用”。[2] 廣大市民愿意通過申訴專員這個(gè)獨(dú)立申訴渠道挺身提出投訴，“協(xié)力使公營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作更見公平，更見效率。”[3]另一方面， 也反映出在申訴專員署和廣大市民的共同監(jiān)督之下，公共行政服務(wù)機(jī)構(gòu)所暴露出的有待改進(jìn)及值得關(guān)注的地方。
　　此外，香港申訴專員主動(dòng)展開的直接調(diào)查工作對(duì)發(fā)揮申訴專員制度的影響與功效具有深遠(yuǎn)的意義。香港申訴專員主動(dòng)展開調(diào)查的權(quán)力，是其一項(xiàng)重要權(quán)力。申訴專員動(dòng)用此項(xiàng)權(quán)力展開的直接調(diào)查一般是關(guān)涉廣泛公眾利益以及為社會(huì)人士普遍關(guān)注的問題。從1994年7月至1998年5月，香港申訴專員已完成了16項(xiàng)直接調(diào)查。對(duì)于已完成的每項(xiàng)直接調(diào)查，申訴專員均向政府當(dāng)局提出改善有關(guān)制度及程序的建議，并通過《政府覆文》及向公眾和新聞媒體公布調(diào)查結(jié)果報(bào)告來監(jiān)察這些建議的實(shí)施情況。申訴專員的這些直接調(diào)查能夠切中有關(guān)公共行政機(jī)構(gòu)存在的弊端，并透過規(guī)勸的方式發(fā)揮其監(jiān)察作用，從而達(dá)到改善行政程序、提高行政服務(wù)水平和工作效率的目的。
　　簡(jiǎn)言之，歷經(jīng)10年的發(fā)展，香港申訴專員制度已得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化和完善。積極吸取香港申訴專員制度的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于正在進(jìn)行行政監(jiān)察制度改革的內(nèi)地，有著多方面的啟發(fā)意義。
　　 二
　　內(nèi)地的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過建立（1954年）—撤銷（1959年）—恢復(fù)（1986年）的曲折過程。現(xiàn)行的行政監(jiān)察制度是在總結(jié)50年代監(jiān)察制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。1988年，內(nèi)地各省市自治區(qū)、市、地區(qū)、縣級(jí)政府
香港申訴專員制度對(duì)內(nèi)地監(jiān)察制度改革的啟示