縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問題研究
縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問題研究
【 作 者】李平
【作者簡介】李平(1950--)，女，河南省伊川縣人，汕頭大學(xué)行政管理學(xué)系副教授，法學(xué)碩士，主要從事行政體制、科技管理的研究。
【內(nèi)容提要】縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。本文以粵東地區(qū)為重點研究對象，分析研究了有關(guān)縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的四個問題：(1)縣級市政府職能的特點及其與縣政府職能的區(qū)別；(2)縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的問題；(3)縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的問題；(4)縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與職權(quán)關(guān)系的問題。
【關(guān) 鍵 詞】縣級市/政府職能/社會主義市場經(jīng)濟(jì)/機(jī)構(gòu)改革/職權(quán)
【 正 文】
　　我國正由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，要求政府職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，改革的根本原則就是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開。國務(wù)院總理朱ｒóｎｇ＠①基提出了下大力氣抓好“三個轉(zhuǎn)變”，即轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。政府職能轉(zhuǎn)變問題已成為社會關(guān)注的一個熱點?？h級市是聯(lián)結(jié)大中城市和農(nóng)村的紐帶，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國縣級市已由1978年底的97個，增至1996年的445個，增加了3倍多。但是，由于部分縣級市并未有效地實現(xiàn)由縣政府到市政府的轉(zhuǎn)變，加之縣級市在領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)作上的不規(guī)范性，使縣級市政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后。本文力求在整體上推進(jìn)行政體制改革的前提下，研究有關(guān)縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的若干問題，為重新構(gòu)建縣級市政府職能提供理論與實踐的依據(jù)。
　　一、縣級市政府職能的特點及其與縣級政府職能的區(qū)別
　　職能，通常指職責(zé)功能。政府職能即指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會的發(fā)展需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能。中國地方政府設(shè)有省、地級市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，每級政府職能又有其特殊性?？h級市屬于縣這一級，同時又是屬于中國城市的三類市。當(dāng)今許多縣級市是由撤縣而設(shè)立的，與縣有著極為密切的關(guān)系；但縣級市的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展，又決定了它與縣的嚴(yán)格區(qū)別，由此決定了縣級市政府職能的特點及與縣政府職能的區(qū)別。
　　我們可以從縣級市設(shè)立的主要標(biāo)準(zhǔn)來分析其特點。1993年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定確立了縣級市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)僅以每平方公里人口密度400人的縣為例：(1)縣級市城市化進(jìn)程較縣快，非農(nóng)人口占一定比例。設(shè)立縣級市要求縣政府駐地所在鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)人口不低于12萬人，其中具有非農(nóng)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于8萬人，全縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于30%，并不少于15萬人。(2)縣級市的經(jīng)濟(jì)較縣發(fā)達(dá)。設(shè)立縣級市要求全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的工業(yè)產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中不低于80%，并不低于15億元（經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均以1990年不變價格為準(zhǔn)，按年度計算，下同）；國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例達(dá)20%以上；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均100元，總收入不少于6000元。設(shè)市后，一般都能增強(qiáng)對外資的吸引力，經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，成為我國國民經(jīng)濟(jì)新的增長點。(3)城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較為完善。設(shè)立縣級市要求縣城區(qū)有較好的城市能源設(shè)施、供水排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、防火設(shè)施等，其中自來水普及率不低于65%，道路鋪裝率不低于60%。設(shè)立縣級市后更具有區(qū)位優(yōu)勢，輻射力增強(qiáng)，政府也更具有城市意識，市民素質(zhì)提高也較快。
　　可見，縣級市不同于縣，它跨入“市”的行列，屬于大城市之末，小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村之首?？h級市作為縣級區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯(lián)小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村，起著緩解大中城市壓力，帶動、引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)發(fā)展的作用，因此，縣級市政府職能具有自己的特點，區(qū)別于縣政府職能。
　　第一、隸屬層次不同，存在職權(quán)差異?？h政府由地級市政府或行署直管，而縣級市一般由省政府直管、地級市政府或行署代管。由于隸屬層次不一樣，縣級市政府職權(quán)較縣政府職權(quán)大些，往往擁有“副地級市”的審批權(quán)。省里給予縣級市明顯的優(yōu)惠政策，如不少縣級市的城建維護(hù)費(fèi)提高二到五個百分點，財政周轉(zhuǎn)金每年增撥100～200萬元以上。
　　第二、城市化進(jìn)程不同，職能重點相互區(qū)別?？h政府職能重點在鄉(xiāng)村，縣改市后城市化進(jìn)程加快，縣級市政府職能須同時考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理，注意協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，其中重點之一就是城市建設(shè)，這是與縣政府職能重點區(qū)別之處。縣級市普遍加大城市建設(shè)力度，從城市規(guī)劃、城區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理等方面入手，堅持高起點規(guī)劃，高效能管理，達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)。
　　第三、市與縣名稱不同，衡量政府效能的標(biāo)準(zhǔn)不一樣?？h改市后，縣長改為市長，縣民改為市民，名稱變了，衡量政府工作效能的標(biāo)準(zhǔn)更高了。一是省、地級市政府對縣級市政府的要求比縣政府的要求更高，如“全國衛(wèi)生城”的檢查，驗收縣級市的工作成果，而不驗收縣的工作成果。機(jī)構(gòu)改革的試點也往往放在縣級市。這樣，縣級市的工作標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了一個新層次，邁上了一個新臺階。二是市民對市長形象要求比對縣長形象要求更高。形象反映了角色特征，市長形象是市民對市長以完整的要求和標(biāo)準(zhǔn)衡量所得的總體印象和評價。縣改市后，市民開始以市的標(biāo)準(zhǔn)來衡量市長，同時也規(guī)范自己。市民關(guān)心國事、關(guān)心政事、關(guān)心城市建設(shè)的風(fēng)氣日盛，對市長在思想觀念、廉政勤政、工作方法和藝術(shù)、舉止言談等方面的要求也就越高。
　　可見，撤縣設(shè)市后發(fā)生了一系列變化，縣級市政府職能區(qū)別于縣政府職能。但不少縣設(shè)市后名稱變了職能未變，而由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢又對縣級市政府職能提出了新的要求，這就涉及到縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)改革、縣級市政府職權(quán)關(guān)系等問題。
　　二、縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的問題
　　所謂政府職能轉(zhuǎn)變，包括政府在一定時期內(nèi)管理的職權(quán)與職責(zé)、功能的轉(zhuǎn)換與變化。當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變從總體上說，要從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)需要的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的政府職能?？h級市政府職能的轉(zhuǎn)變，就是要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，按撤縣設(shè)市后的更高要求重新定位縣級市政府的職權(quán)、職責(zé)與功能，實現(xiàn)行政體制創(chuàng)新。
　　市場經(jīng)濟(jì)是通過市場面運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)，具有市場化、自主性等基本特征和配置資源的功能。它對縣級市政府職能轉(zhuǎn)變提出了如下要求：
　　其一、市場經(jīng)濟(jì)的市場化，要求建立和健全市場體系，充分發(fā)揮資源配置功能。市場化是體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)生存條件的特征。市場化即是一切經(jīng)濟(jì)活動都以市場為基礎(chǔ)，要求建立健全市場體系，統(tǒng)一全國市場，并與國際市場接軌?？h級市的經(jīng)濟(jì)較縣發(fā)達(dá)，市場也更活躍，但由于目前我國尚處于轉(zhuǎn)軌時期，市場體系處在培育和發(fā)展階段，容易形成條塊分割，導(dǎo)致縣級市的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的無序狀態(tài)。因此，按照市場化的要求，縣級市政府要努力成為市場的培育者，
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