論分權的四種形式
論分權的四種形式
【 作 者】薛凱
【 正 文】
　　目前，分權化（decentralization）已成為一股世界潮流，在各國政府的行政改革中占據著重要地位。但從國內的一些文獻來看，對分權的認識似乎僅僅局限于中央和地方的關系、政企政事關系等方面。其實，分權是一個內涵豐富的行政學概念，因而本文將主要著眼于分權所能采取的形式，對其作一個概括性介紹。
　　分權化通常是指從中央政府及其部門向次級政府、半自治公共機構、區(qū)域性或功能性實體、非政府性的私人或自愿者組織轉移計劃、管理權責并進行相應的資源籌集與分配的活動。　　它主要包括授權（　　deconcentration）、委托（delegation）、放權（devolution ）和私有化（privatization）四種基本形式， 每一種形式都有著自己顯著的特征。
　　一、授權。這是分權中最弱的一種形式，但對于高度集權的政府來說，則有助于提高行政效率和責任。它是指政府決策、財政和管理權責在政府科層制組織內部的重新分配，一部分權力和責任被分配給下級政府或部門行使，但中央仍保有最終的控制權。這種形式的分權在農業(yè)服務、小學教育、預防性衛(wèi)生和人口等次級部門較為普遍。授權可采取兩種方式：
　　1、任務轉移（shifting workload）。將工作任務交于次級政府去執(zhí)行，但并不授予或只授予較小的自主權力。下級政府主要是充當中央政府的執(zhí)行機關。
　　2、區(qū)域行政（field administration）。 中央政府部門為擴大或執(zhí)行其地方層次的工作任務，可建立一定的具有統(tǒng)屬關系的地方行政單位。在這種體制下，在地方工作的行政人員，在中央部門的指導方針之內擁有一定的計劃、日常決策和根據當地情況進行執(zhí)行調整的自由裁量權，同時他們仍要受到中央部門的指揮和控制。
　　這種形式的分權的主要缺陷在于，在地方層次上不存在著任何水平的職能合作機制，因而往往出現溝通不靈、協(xié)調困難的現象，影響公共服務的整體質量。例如，我們經常遇見這樣的情形，地方城建部門與交通部門由于缺乏必要的政策協(xié)調，未能使鋪設道路與修建排水系統(tǒng)同時進行，導致不得不對道路進行反復多次的翻修，從而造成了大量的浪費，還降低了公路的質量和其社會時效。
　　由于通過授權中央政府把自己的權能擴展到了基層領域，如同章魚向四方張開了其觸角，因此，這種分權的結果往往是中央政府得到了加強，中央集權反而更為有力了。
　　二、委托。 是指將特定職能的決策和管理權責交給準政府部門（Parastatals）和其他半自治組織， 這些組織并未被中央政府完全控制但最終要向它負責。這些組織往往在決策上擁有很大的自由度，在人事上也可能脫離于正式的公務員制度，還可以從其服務中收取費用，甚至象私人團體一樣采用某些商業(yè)性的方式方法。中央政府可通過創(chuàng)建公共事業(yè)、住房委員會、地區(qū)發(fā)展機構、特殊行政區(qū)域及特別項目執(zhí)行機構等辦法對特定權責加以分化。在許多第三世界國家，由于經濟危機對政府的公共行政能力和財政資源產生嚴重的制約，許多政府便將更多的功能轉移給了公共事業(yè)部門和特別機構，　　它們被看作是“預算外”（offbudget）的行政單位。 委托的標準是因組織類型的不同而有所變化的，但一般而言，被委托的職能都具有技術性、資本性和相對的獨立性（即并不要求其他政府部門的重大支持）。其最常見的三種基本形式有：
　　1、準政府機構（Parastatals）。其活動領域主要集中在某一單一的、分立的服務的提供上，而且?guī)в猩虡I(yè)或準商業(yè)性質，從其服務傾向天然壟斷的性質來看，可被視為公共物品，如專門提供電信、煤氣、自來水的公共部門。
　　2、特殊行政區(qū)（special District）。 其性質與準政府機構相同，但由于地區(qū)的特殊性，要求因地制宜地作出政策決定，它不遵循一般的行政界限（如地方政府間的區(qū)劃）。如美國的田納西河流域管理局。
　　3、項目管理機構（Project Management Units
論分權的四種形式