一、中國電信業(yè)的發(fā)展

縱觀歷史，中國電信業(yè)的發(fā)展主要是在20世紀的后20年，尤其是90年代至今真正實現了電信的“起飛”。

自20世紀50年代初到60年代中期，中國的電信業(yè)曾因基數過低一度獲得過較快增長，但在隨后的15年中卻一直滯留在低于5%~6%的水平。由于電信供給能力嚴重不足，以致裝電話難、打電話難、通電話難，成了普遍存在的現象，并持續(xù)了很長時間。當時，在中國不少地方，電話待裝時間在1年以上，有些地方的用戶等待時間更長；1985年時，全國電話普及率為每百人擁有0.6部電話機，農村能通電話的行政村不到一半，公用電話設施也比較少，打電話很不方便；即使能夠撥打電話，但接通率也較低，例如，1990年長途電話逾限率和市內自動電話接通率還分別為15%和60%。

80年代，中國的改革開發(fā)和經濟發(fā)展取得初步成效。中國的GNP年均增長速度達到9%左右，城鎮(zhèn)職工工資總額和實際收入年均增長速度分別達到6%和4%，城鄉(xiāng)居民消費水平年均增長速度也達到了6%以上。在此基礎上，電信市場需求急劇膨脹，電話迅速成為居民消費的熱點。電信供求的巨大反差，決定了中國電信業(yè)的發(fā)展從一開始就具有明顯的需求拉動的特點。

1980年初，中國政府開始調整發(fā)展戰(zhàn)略。當時在考慮制訂經濟發(fā)展長期規(guī)劃時，鄧小平提出今后要把交通和通信放在重要的地位。從那時起，電信發(fā)展便一直得到政府決策部門的重視，從1985年以來，郵電的發(fā)展速度一直領先于GNP的發(fā)展速度，隨后一路扶搖直上，到1993年時郵電業(yè)務量的年增長速度竟高達59%，為當年GNP速度的4.5倍。雖然在此以后電信業(yè)的增長速度呈現減緩之勢，但在整個90年代，也保持了40%左右的年均增長率，高出同期GDP增速3倍多。

從電信用戶規(guī)模增長來看，中國的電話用戶在1979年時僅有203萬戶，從這一水平增長到1992年的1000萬，用了13年的時間；隨后達到1998年的1億戶，用了6年時間；而從1億戶增長到2000年9月的2億戶，僅僅用了兩年的時間。從2億戶增長到2001年9月的3億戶，僅僅用了一年時間！據信息產業(yè)部的統計數據，90年代后5年，中國固定、移動電話網平均每年擴容4600萬線，增加用戶3700萬戶，創(chuàng)下世界之最。中國電話網規(guī)模從1990年的世界第15位、1995年的第4位提升為目前的第2位，進入世界前列。目前，中國的電話用戶、特別是移動電話還在加速增長。截止到2001年9月，中國的電話用戶達到3.03億戶，其中固定電話1.72億，移動電話達到1.31億戶。在2001年前9個月里，移動電話用戶平均每個月新增500多萬戶，中國移動電話用戶的總規(guī)模已超過美國，排世界第一位。中國每百人電話機普及率在80年代和90年代的年均增長率分別達到9%和30%左右。到2001年9月，全國電話普及率達到24.4%，移動電話普及率達到9.2%[1]。

中國電信業(yè)的起飛，為中國的經濟發(fā)展和社會進步奠定了一個良好的基礎。

首先，電信產業(yè)已經成為國民經濟的重要組成部分，對整體經濟的增長起到積極而巨大的拉動作用。經過連續(xù)近20年的領先發(fā)展和高速增長，目前中國的電信服務業(yè)本身已經成長為一個年收入規(guī)模達3000多億元人民幣的大產業(yè)。它在中國現階段約8萬億GDP的總產出中，大致占到3.8個百分點[2]。電信服務業(yè)與電子信息制造業(yè)一起組成的信息產業(yè)，已發(fā)展成為當今中國國民經濟的一大支柱產業(yè)。在近幾年中國國內市場呈現疲軟狀態(tài)、許多部門增長乏力的情況下，電信產業(yè)對國民經濟整體的拉動作用就更加顯著。

其次，中國的電信基礎設施已獲得長足的發(fā)展，為中國的經濟和社會發(fā)展構造了一個高水平的網絡平臺。政府主管部門和幾大電信公司根據80年代后期確定的“以光纜為主體、數字微波和衛(wèi)星為輔助手段”的技術政策，投入巨資在中國興建了容量巨大、技術先進、覆蓋全國的電信網。目前，全國光纜總長度已超過了130萬皮長公里。移動通信方面，模擬技術已基本退出市場，中國移動已在全國20多個城市推出了向第三代移動通信(3G)過渡的GPRS業(yè)務，而中國聯通則在大力建設CDMA網。中國還擁有全球最大的公眾無線尋呼網。中國的公用數據通信從90年代起步，近年，以IP技術為核心的數據網絡得到空前發(fā)展。幾大運營商紛紛宣布在自己的網上采用IP／ATM技術，中國網通則采用IP／DWDM技術直接將IP構架在光網上，在全國建設了帶寬為40G的寬帶網。目前，寬帶接入網也開始發(fā)展起來?，F代化的電信基礎設施，為中國經濟社會的發(fā)展和信息化提供了強有力的保障。

再次，包括互聯網在內的各種電信新業(yè)務層出不窮、迅速發(fā)展，為中國提供了一個與全球網絡經濟對接的基礎。到2001年6月，中國大陸的上網計算機有1002萬臺，平均每星期上網1小時以上的用戶人數約2650萬人。現階段，中國擁有各類域名約70萬個(包括“.cn”之下注冊的域名和通用頂級域名下注冊的域名)，有各類網站23.8萬個，其中，商業(yè)性的網站(包括網絡公司網站和傳統企業(yè)開辦的網站)占到了全部網站總數的80% 以上。中國互聯網的國際線路總容量達到3257M[3]。從互聯網用戶總規(guī)模來看，我國已經進入世界前三位，僅次于美國和日本(美國與日本網上總用戶2000年末分別達到了1.3億和3300多萬人[4])，當然由于人口基數大，我國互聯網用戶的普及率僅為2%稍多一點，還處于較低的水平，增長潛力十分巨大。這將為今后我國網絡經濟的騰飛積蓄力量。

最后，電信的發(fā)展明顯改變了中國經濟與社會的面貌，改善了億萬中國人的生存狀態(tài)和生活質量。僅僅從3億電話用戶、其中1.3億移動手機用戶、3000萬互聯網用戶和3000多億元營收規(guī)模及其令人嘆為觀止的增長率等數字中，就可以直觀地認識到電信在中國經濟與社會運行中的作用。中國政府最近又明確提出了“用信息化帶動工業(yè)化”的重大決策，政府主管部門和電信運營商在大力推進國家信息化、企業(yè)信息化、社會信息化等工程，為未來電信的進一步發(fā)展和中國信息化建設注入了新的動力。

但是，另一方面，在我國電信總體的產業(yè)規(guī)模與市場能力長足發(fā)展的同時，國內各群體與地區(qū)間的發(fā)展存在著明顯的不平衡或數字鴻溝，反映在不同地區(qū)和群體的電信能力方面的差距甚至相對加大：

第一，中國城鄉(xiāng)之間的電話普及水平存在明顯差異。在過去較長的時間里，城市電話的增長速度大大超過農村，近年，城鄉(xiāng)間電信發(fā)展正在進入一個新的歷史時期。隨著城市固定電話趨于飽和，其增長速度開始放慢；與此同時，農村電話加速增長。1999年，全國城市本地電話用戶新增1203萬戶，較上年同期增長19%；而農村新增電話用戶935.6萬戶，較上年同期增長43%。當年，全國城市電話的普及率達到了28.4%，有14個省會以上城市的電話普及率達到35%以上；在這些大城市家庭中電話的普及率已近100%、許多家庭已安裝兩部電話時，全國仍有20%以上的行政村還沒有通電話，其中，中部地區(qū)和西部地區(qū)未通電話行政村的比例分別約占25%和60%[5]。2000年，鄉(xiāng)村電話用戶的增長速度繼續(xù)高于城市電話用戶，使鄉(xiāng)村電話用戶占全部電話用戶的份額比上年又提高了4個百分點，達到35.8％。

第二，中國不同地區(qū)的電信發(fā)展程度也存在明顯差異。雖然近年各地電信水平都有了很大的發(fā)展，但總體而言，東部沿海地區(qū)比較發(fā)達；中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比有明顯的差距。到1999年底，在固定電話普及率超過10%的10個?。ㄊ?、自治區(qū)）中，東部就占了8個，中部有2個，西部為空白，其中，上海和北京的固定電話普及率超過了30%；在固定電話普及率低于6%的9個?。ㄊ?、自治區(qū)）中，西部占了6個，中部有2個，東部僅有1個，其中，四川、西藏和貴州的固定電話普及率分別僅有4.49%、3.16%和2.96%[6]。

1999年中國東、中、西部電話普及率

總人口（萬人）

固定電話數（萬線）

固定電話普及率（線/百人）

全國

124219

10866

8.6

東部

51107

6225

12.2

中部

44341

3142

7.1

西部

28771

1499

5.2

來源：《中國交通年鑒（2000）》。

第三，較之傳統固網電話業(yè)務而言，新電信業(yè)務的不平衡發(fā)展更為明顯。以移動電話的地區(qū)差距為例，據信息產業(yè)部的數據，2001年3月，全國移動電話普及率達到7.7%，東部的普及率為12.5％，其中，北京、上海、廣東、浙江、福建分別達到27.7%、24.5%、18.4%、15.2％和13.3％，居全國前五位；而中部和西部分別只有4.5％和3.9％，普及率最低的貴州、西藏、甘肅僅為2.1%、2.2％和2.5％，與發(fā)達地區(qū)相差20多個百分點。再如，互聯網www站點的分布，占總站點5%份額以上的6個省市全部在東部，即北京(21.8%)、廣東(14%)、上海(10.7%)、江蘇(6%)、福建(5.7%)、浙江(5.3%)；而占總站點份額不到1%的8個省區(qū)全部都在中西部，即：青海(0.2%)、西藏(0.3%)、寧夏(0.4%)、貴州(0.6%)、甘肅和內蒙古(0.7%)、江西(0.8%)、吉林(0.9%)。

如果說以往中國在電話普及率極低的情況下，電信普遍服務的問題還提不上議程的話，那么，現階段隨著電信“起飛”，普遍服務便成了政府主管部門不得不關注的目標。

中國電信普遍服務的現行機制，是一種建立在政府優(yōu)惠政策的基礎上、主要依靠電信主導運營商內部的交叉補貼實現的機制。它是在電信獨家壟斷的歷史條件下形成的。自20世紀80年代開始，為加速電信發(fā)展，政府一方面批準當時獨家壟斷的運營商中國電信實行交叉補貼，即靠利潤豐厚的國際業(yè)務和國內長途業(yè)務補貼市話和農話；另一方面，國內電信普遍服務的實現方式，長期以來主要不是依靠政府對最終電信用戶進行補貼，而是依靠對運營商擴大網絡覆蓋提供優(yōu)惠財政政策的支持實現的。政府對中國電信給予于許多政策優(yōu)惠，再加上直接的政府投資和引進外資，這些在增加電信供給、促進電信普遍服務方面，發(fā)揮了重大的作用?，F在，一些當年發(fā)揮了巨大作用的優(yōu)惠政策，有的已經取消，有的效用正在減弱。

另一方面，現階段，在國內電信市場上，并不是所有的電信運營商都承擔了普遍服務的義務。目前，承擔著普遍服務義務的是中國電信，而中國聯通、吉通、網通、鐵通等運營商尚未承擔這一義務。今后的發(fā)展方向，是實行電信普遍服務基金的制度，所有的電信運營商都將承擔各自的義務。

目前，城鄉(xiāng)間的電話資費的差距有逐步縮小的趨勢。長期以來，中國電信存在著長話、市話、農話三網分立的情況，這種狀況與電信網絡復雜的產權結構相關。信息產業(yè)部和中國電信希望推動市話和農話合一，但由于產權的原因，一些地方仍維持市話、農話區(qū)別的計費辦法，總體而言，農民的收入低于城市居民，但農村電話的成本比城市要高，如果實行城鄉(xiāng)電話同價，對農話的補貼將列入普遍服務的范圍。地區(qū)間的電信補貼規(guī)模，據業(yè)內專家的資料，中國電信每年要從大約1/3的電信贏利省份中拿出相當的部分來彌補其余2/3的省份虧損。在1999年，電信收入中有130億元被用做西部的建設[7]。

二、中國的電信規(guī)制改革

中國的電信規(guī)制改革，到目前為止，大致可分為兩個階段：80年代，以政策調整和局部性改革為主，并沒有觸動電信業(yè)的政企合一、獨家壟斷的格局；90年代，電信領域引入競爭，市場化取向的改革使電信業(yè)的格局發(fā)生了根本性的變化。

1、80年代電信政策的調整與局部性改革

80年代，中國的電信政策調整與局部性改革，是圍繞著加快電信發(fā)展的目標進行的。在此期間，中國先后推出的一系列電信優(yōu)惠政策，構成了電信高速發(fā)展所需的強有力的資源動員和投入保證體系，為90年代中國電信的起飛提供了必要的條件。在國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略調整的前提下，這一時期電信政策的調整與改革，主要涉及投資體制、引進外資、財稅制度、分配制度和資費等許多方面，主要內容包括：

(1)改變由國家單一投資的體制，實行多元投資。1984年，郵電部提出加快電信發(fā)展需要“國家、地方、集體、個人一起上”的政策，得到國務院的認可。后來在此基礎上發(fā)展成1988年明確的“統籌規(guī)劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”的“十六字方針”。從而，大大拓寬了投資渠道，調動了各方面、特別是地方政府發(fā)展電信的積極性；

(2)在堅持外商不參與郵電經營的前提下，實行積極利用外資的政策。利用外資所采取的主要形式是：外國政府優(yōu)惠貸款、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款、合資建廠以及接受多邊、雙邊贈款和援助等；

(3)在郵電收入分配方面，實行向郵電部門讓利的優(yōu)惠政策。從1982年到1986年，國務院對郵電部門逐步確定了“三個倒一九”的政策，即郵電部門向國家上交所得稅10%、上交非貿易外匯收入10%、償還預算內撥改貸資金本息10%，保留相應三個90%用于發(fā)展郵電事業(yè)。該政策一直延續(xù)到1994年的財稅制度改革后中止，它們對電信部門積累發(fā)展資金具有重要意義；

(4)在對用戶的收費方面，實行收取市話初裝費、郵電附加費等政策，保證電信發(fā)展的資金來源。早在1979年，為了推進市話的企業(yè)化改革，實現市話的獨立核算，國家財政決定不再向市話投資，對其虧損也不再補貼，作為交換或補償，允許市話企業(yè)對新裝用戶增收初裝費，用于市話建設。1990年對初裝費標準作進一步規(guī)定，即原則上按收回建設成本確定初裝費，標準暫定為3000-5000元人民幣，允許各地作適當增減。1986年以來又允許各地在長話、電報等業(yè)務中收取附加費用于郵電建設。

2、90年代的電信改革

中國的電信體制在90年代發(fā)生了巨大變化，這些改革體現了市場化的方向，與全球電信改革打破壟斷、促進競爭和開放市場的基本趨勢相符合。90年代的電信改革，從規(guī)制體系的角度來看，主要表現在以下方面：

(1)政企分離

1990年，郵電部已將電信運營權完全下放到了省級郵電管理局；郵電部也不再承擔電信設備制造、電信工程建設和采購的職能。

1994年，原政企合一的電信總局從郵電部機關中分離出來成為企業(yè)，改名中國電信，單獨核算，承擔運營職能，統一經營全國公用電信通信網和電信基本業(yè)務，并承擔普遍服務的義務；另一方面，在郵電部專門成立了電信政務司，承擔電信行政管理職能；隨后，地方電信管理局的“政”、“企”職責也自上而地逐步分開。

(2)郵電分營

1994年9月，在中央一級，通過政企分離，電信總局和郵電總局從郵電部分離出來；1997年，郵電部選定海南省和重慶市進行郵電分營試點工作；隨后，郵電分營向各省會級城市和一些大城市自上而下地推開；到1999年，地方一級郵政與電信已實現分賬經營，但電信還必須對郵政進行財務補貼。

(3)機構改革

在中國，電信業(yè)的政府主管部門過去長期以來由郵電部來擔當，90年代以來政府的電信管理體制發(fā)生了兩次重大變化。

1994年3月，國務院批準改革郵電管理體制的“三定”方案[8]，要求郵電部實行政企職責分開。在管理上，明確郵電系統繼續(xù)實行郵電部和省區(qū)市雙重領導、以郵電部為主的管理體制；在對內放開一部分電信業(yè)務的情況下，明確郵電部負責對全國通信行業(yè)的宏觀管理，統一管理國家公用通信網和通信業(yè)務市場，換句話說，授權郵電部門不僅要管理自己所屬的企業(yè)，而且要對參與電信市場運營的所有企業(yè)實行管理，同時要協調公用電信網與專用電信網的關系，當時的重點是處理中國電信與聯通的競爭關系。實踐表明，當時的郵電部由于同中國電信存在著千絲萬縷的聯系，并沒有很好地履行起促進公平競爭的義務。

1998年，國務院在進行機構改革的時候，在合并郵電部和電子部的基礎上成立了信息產業(yè)部。在國務院和社會各方面的推動下，隨著電信市場的重組，信息產業(yè)部的規(guī)制角色和職能也發(fā)生了較大的變化。除了明確了新的管理機構，更重要的是調整了相關職能司局的職能，包括把互聯網管理的職能從信息化推進司調整到電信管理局，使后者成為集中履行電信市場管理職能的機構；適應政企分離的需要，對規(guī)劃司、清算司和人事司原來掌握的與電信企業(yè)有關的投資、財務和人事管理權進行了調整等。另外，還把一些原屬政府的職能，外移到附屬事業(yè)單位來履行。應該說，這一改革目前還在進行之中，信息產業(yè)部目前對幾千家增值服務商和對地市以下的行業(yè)管理，似乎還顧不過來。在省一級，政企分開及相應的電信規(guī)制機構采取了不同模式：目前，設信息產業(yè)廳的有17個，電信管理方面的典型做法是在過去電信管理局加掛信息產業(yè)廳的牌子；不設信息產業(yè)廳的有14個，電信管理是由分設的機構負責的。

(4)法規(guī)建設

目前，在《電信法》尚不存在的條件下，主管部門對電信市場的規(guī)制主要依靠行政法規(guī)來進行。2000年9月，國務院頒布施行的《中華人民共和國電信條例》，是中國電信領域第一部綜合性行政法規(guī)。加上在此前后信息產業(yè)部陸續(xù)發(fā)布一系列電信行業(yè)監(jiān)管行政規(guī)章和文件，主要如：《電信設備進網審批管理辦法》(98/12)、《電信網間互聯管理暫行規(guī)定》(99/9)、《電信服務標準（試行）》（2000/1）、《電信網碼號資源管理辦法》（00/4）、《通信建設項目招標投標管理暫行規(guī)定》（00/9）、《互聯網電子公告服務管理暫行規(guī)定》（00/10）、《關于互聯網中文域名管理的通告》（00/11）和國務院公布的《互聯網信息服務管理辦法》等，現有電信法規(guī)已經覆蓋到電信市場競爭、行政監(jiān)管、市場準入、互聯互通、服務質量、信息安全、設備入網、互聯網業(yè)務等諸多方面。

下一步，特別考慮到中國加入WTO的因素，電信法律環(huán)境仍有待于完善，其中，最重要的就是加快《電信法》的立法程序。另據信息產業(yè)部官方的消息，涉及電信市場外資參與的法規(guī)正在制定之中。

3、電信資費調整

過去在一個相當長的歷史時期，國內的電信資費并沒有起到調節(jié)市場供求的杠桿作用。一個最典型的例證是：1958年制定的市內公用電話通話費每次0.04元的收費標準一直沿用了32年，直到1990年才調整到中準價每次0.10元[9]。90年代以來，隨著電信“起飛”，電信資費問題越來越引起公眾和主管部門的重視，電信資費政策通過調整頻繁，已在多方面發(fā)生了很大的變化。

(1)電信資費的調節(jié)方向從供給轉向需求。改革開放之初，阻礙中國電信發(fā)展的矛盾主要方面在于供給不足，因此，自80年代以來，配合著其它方面政策杠桿的使用，在電信資費方面，政府也推出包括電話初裝費、電信附加費等在內一系列優(yōu)惠政策，這些政策為運營商加快積累電信發(fā)展資金，發(fā)揮了重要作用。隨著電信的“起飛”和電信市場引入競爭，近年的電信資費政策已轉向了需求方面，即通過降低資費刺激需求，“薄利多銷”，來促進電信發(fā)展。

(2)結構性調整，成為近年電信資費改革的重要任務。中國過去一直實行市話通話費低資費政策，實行電話初裝費政策后，便形成了“低通話費、高初裝費”的結構，另一方面，在獨家壟斷時期又形成了“低市話、高長話”的資費結構。隨著電信改革和產業(yè)的發(fā)展，畸型的資費便越來越不適應市場化的要求。在近年的幾次資費調整中，市話已從1990年的0.10元/3分鐘，上調到目前的首次3分鐘資費標準為0.18元、0.20元、0.22元，以后每分鐘資費標準為0.09元、0.10元、0.11元；國際長途，已從1994年人民幣匯率下調后每分鐘18元至40元，降低到每6秒鐘0.8元；國內長途也已大幅度下降，目前為每分鐘0.70元(按每6秒為計費單元收費)。另一方面，曾一度高達每戶3000元至5000元的電話初裝費和電信附加費已被全部取消。在某種程度上，它也意味著80年代以來實行的以優(yōu)惠資費政策積累電信建設資金的階段已經結束。

1994年以來部分國際及港澳臺電話資費變動對比表(元/分鐘)

1994年前

1994年1月1日上調50%

1996年12月1日下調30%

1997年7月1日港澳臺話費下調30%

1998年1月1日國際電話費分時段優(yōu)惠40%

2001年1月1日改按每6秒鐘計費

秘魯

26.3

39.45

27.6

16.6

8

法國

19.7

29.55

20.7

12.4

8

俄羅斯

18.0

27.0

18.9

11.3

8

美國

17.5

26.25

18.4

11.0

8

新加坡

16.4

24.6

17.2

7.6

8

日本

12.1

18.15

12.7

7.6

8

香港

11.0

16.5

11.6

8.1

法定節(jié)假日6.48

2

來源：2001年前數據來自《人民郵電》1998/9/26；2001年據信息產業(yè)部資費方案。

(3)電信資費調整的方向，是實行基于成本的資費政策。政府主管部門希望通過資費調整，使電信價格進一步靠近其成本，特別是解決某些電信業(yè)務資費過份偏離成本的問題。這也是電信資費結構調整的依據所在。在電信資費由政府制定的情況下，政府定價的難點，在于不能完全掌握有關運營商的成本信息。從實踐上看，市話目前的虧損和價格剛性，加大了推行這一政策的難度。

(4)調整電信資費政策，成為調節(jié)電信業(yè)務鏈上不同服務商之間利益關系的重要手段。例如，互聯網在國內市場投入商用后，高額的線路與帶寬租用價格，一度成為限制非郵電背景的社會ISP發(fā)展的非常沉重的成本負擔。底層的基礎設施或產業(yè)鏈上游的價格之高，使得從中間環(huán)節(jié)到最終用戶的價格均不可能降下來，從而在整體上阻礙了互聯網產業(yè)的發(fā)展。在廣大ISP和用戶的一再呼吁和管理部門的協調下，隨著電信競爭格局的發(fā)展，數字電路的租用價格已經逐步實現了大幅度下降，例如，一條2M的數字電路每月的租費已從1997年的44000元(優(yōu)惠價)，降到了2001年2000元(本地區(qū)內)、4000元(本地區(qū)間)和6000元(長途)的水平。這樣，ISP的成本負擔和最終用戶的費用大為降低，處于產業(yè)鏈條中間環(huán)節(jié)的服務商也獲得了一定的盈利空間。

(5)電信資費政策成為促進電信市場競爭的手段。為了促進國內電信市場的競爭，政府主管部門對不同的運營商采用了非對等的規(guī)制政策，即對主導運營商從嚴、對后進入的競爭者從寬。這一原則體現在資費方面，便是允許競爭者可在規(guī)定的資費水平上自主浮動10%。從實踐上看，這一政策起到了扶持競爭的作用。例如，聯通公司利用這一政策規(guī)定，在與中國移動爭奪市場份額的競爭中明顯處在有利的地位，實現了自身的加速增長。另外，依據現實市場上不同運營商業(yè)務構成的差別，不同業(yè)務間資費比價的調整，也起到了調整運營商之間利益關系和競爭能力的手段。

(6)利用電信資費調整，促進電信普遍服務目標的實現。在取消電話初裝費之前，實際上不同地區(qū)的電信管理部門和運營商已經根據本地市場的實際情況，制定了本地的電話初裝費，曾有一度，國內最發(fā)達地區(qū)的地方，如北京，較之最欠發(fā)達的西部省區(qū)，在電話初裝費上可差出5倍之多。另一方面，主管部門也在通過調整電信資費，促進農村電話普及率的提高。

4、接入政策

網間互聯，是競爭性電信市場的規(guī)制者必須關注的重點之一。雖然國內電信市場自1994年以來從基礎電信業(yè)務到增值電信業(yè)務市場均逐步形成了競爭格局，但在1999年以前，國內卻一直沒有這方面的規(guī)定。所以，在此階段，中國電信靠自己的主網優(yōu)勢可以“揉搓”聯通于股掌之間。加上它與前郵電部的歷史聯系，“聯通聯不通”的問題，一直成為電信競爭者的一大困擾，也成為社會各界批評前郵電部的一大口實。

1998年信息產業(yè)部成立后，隨著電信市場競爭的加強，電信公用網間的互聯規(guī)制也逐步走向規(guī)范化的軌道。1999年8月和9月，信息產業(yè)部先后發(fā)布了《電信網間通話費結算辦法(試行)》和《電信網間互聯管理暫行規(guī)定》，對國內不同電信企業(yè)固定本地電話網、國內長途電話網、國際通信網、移動通信網和數據通信網間的互聯及話費結算制定了規(guī)則。按照上述規(guī)定，國內的主導電信企業(yè)有義務“在技術上可行、經濟上合理、不影響通信網絡安全的互聯點上，與要求互聯的電信企業(yè)實現網間互聯”；有義務“根據其他電信企業(yè)網間互聯的需要，配置、改造、擴容其網絡以保證各種類型互聯的實現”?！爸鲗щ娦牌髽I(yè)還應在規(guī)定時限內提供互聯，不得無故拖延互聯時間”。1999年的規(guī)定，還在互聯時限、發(fā)生互聯爭議時的協調與處理及其結算標準等方面，制定了具體的條款和數額。然而，主管部門對互聯的監(jiān)管，其實關鍵是對主導運營商的監(jiān)管，換言之，需要重點加以監(jiān)管的是中國電信與中國聯通、中國移動、中國網通、吉通公司、鐵通公司、中國衛(wèi)星的網間互聯；而中國聯通、中國移動、中國網通、吉通公司、鐵通公司、中國衛(wèi)星之間的網間互聯，則主要是在管制框架下通過協商實現。

2000年９月，在《電信法》遲遲沒有出臺的情況下，國務院先頒布了《電信條例》。其中，明確了互聯互通是電信運營商必須履行的一項法律責任。以宣傳和貫徹《電信條例》為契機，國家主管部門在實踐中同時加大了工作力度，以推進國內電信網間的互聯互通。據信息產業(yè)部的數據，截至2001年3月14日，中國電信已為中國聯通、移動、吉通、網通出租的長途數字電路帶寬累計達9327個2兆，全面完成了與聯通、移動、吉通、網通之間各種業(yè)務的互聯互通工作。為中國聯通在293個城市開通了IP電話，在271個城市開通了長途電話、在266個城市開通了智能網業(yè)務，需求滿足率均達95%以上。分別為中國移動(在262個城市)、中國吉通(在139個城市)、中國網通(在115個城市)開通了IP電話業(yè)務和互聯網業(yè)務。信息產業(yè)部認為，至此，全國范圍內公用網間聯不上、聯不通的問題已得到基本解決。[10]

2001年，在試行了一年多的實踐基礎上，信息產業(yè)部正式出臺了《公用電信網間互聯管理規(guī)定》(信產部令第9號)、和《電信網間通話費結算辦法》。正式規(guī)定出臺后，原于1999年發(fā)布的相應的《試行辦法》同時廢止。正式規(guī)定對原《試行辦法》的一系列重大原則予以肯定，在此基礎上，考慮到電話資費調整尚未到位，明確對互聯結算標準也采用動態(tài)調整來規(guī)定。例如，按現行標準，自2001年3月21日至2002年3月20日，國內接續(xù)費、國際接續(xù)費和轉接費分別按0.06元/分鐘、0.54元/分鐘和0.03元/分鐘計算。

當然，網間的互聯與結算問題，絕不是一蹴而就及一勞永逸的。尤其考慮到中國電信市場的大格局還處在非常不穩(wěn)定的階段，形成相對穩(wěn)態(tài)的網間互聯與結算秩序還需要有一段時間。目前，在實踐層面，相關電信運營商間的雙邊協議和動態(tài)調整，正在探索之中。

三、中國的電信競爭

1、國內電信市場引入競爭

在中國，電信設備制造、經銷與電信工程建設市場，較早就已經實現了放開競爭和國外企業(yè)參與經營。

在電信服務領域，國內市場是從1993年開始引入競爭的。1993年，中國對國內開放了非基本電信業(yè)務，現在國內市場有3000多家企業(yè)在經營這些電信業(yè)務；1994年，成立了中國聯通公司和吉通公司，除了允許開展非基本業(yè)務外，還允許他們向用戶提供基本電信業(yè)務。

1999年，中國政府對電信市場的重組，是促進國內電信競爭的又一重要舉措。此次重組包括兩方面的內容：一方面，政府決定將原中國電信一拆為四：(1)新中國電信主要負責國內固定網絡的運營以及國際業(yè)務、數據業(yè)務；(2)中國移動負責原中國電信的移動業(yè)務；(3)負責無線尋呼業(yè)務的國訊尋呼，從中國電信分離后整建制劃歸聯通；(4)中國衛(wèi)星集團公司則負責衛(wèi)星轉換器的管理以及衛(wèi)星通訊的業(yè)務。另一方面，政府進一步扶持競爭，包括批準成立了網通公司，主要經營數據寬帶網絡業(yè)務；加大了對聯通和主要經營互聯網接入服務的吉通公司的支持力度；以及后來又批準中國鐵通進入公用電信市場。從而，截止到2001年10月，在中國國內電信服務市場上，形成了7大主要電信企業(yè)相互競爭的格局，其中，只有聯通公司是獲得電信業(yè)務許可最全的運營商。

2、新的市場結構

通過上述改革，中國電信市場形成了新的結構，中國電信、中國移動和中國聯通三大電信運營商占據了市場的主體。2000年，全國電信服務營收總規(guī)模為3074億元人民幣。吉通公司與中國網通分別僅為10億元和7億元，鐵通與中國衛(wèi)星的收入規(guī)模也很小。如果僅考慮三大電信運營商的話，他們的市場占有率分別是：中國電信58%、中國移動為35%、中國聯通為7%左右。

2001年上半年，中國電信市場的競爭格局繼續(xù)發(fā)展。在此6個月間，全國電話用戶新增了5167.2萬戶，總數已達2.81億戶。其中，固定電話用戶新增2017.7萬戶，達到1.64億戶；移動電話用戶新增3149.5萬戶，達到1.17億戶。全國電信收入完成1665.7億元，增長14.7％。各大電信公司中，中國電信完成收入873.3億元，中國移動完成627.1億元，中國聯通完成159.6億元。可見，在三大運營商中，中國聯通的增長最快、中國電信雖然用戶增長不慢、但營業(yè)收入的增長速度則明顯減緩。2000年底，電信、移動與聯通營收之比是6.7：4.4：1；2001年上半年，三大公司營收之比變成5.5：3.9：1。

從不同業(yè)務的競爭分析，國內移動電話為兩家運營商競爭，截止到2000年底，他們各自用戶的份額，中國移動為76%左右，聯通上升到24%左右，2001年聯通的市場占有率繼續(xù)上升；固定市話方面目前主要有三家運營商競爭，雖然聯通的長途光纜線路擁有量已達中國電信的1/4左右，鐵通也有覆蓋全國的固網線路，但目前全國1億多用戶基本上全是接入中國電信的網絡，聯通和鐵通的固網業(yè)務剛剛開始；不過，長途用戶可選用IP電話替代PSTN，這一市場目前主要由中國電信、中國聯通和吉通公司三家競爭，其業(yè)務比重分別為70%、22%和8%，網通的IP業(yè)務剛剛開始(另一方面，中國移動的IP電話話務量上升也很明顯)。

在互聯網等新興業(yè)務領域，目前有5家全國性商用網絡運營商：即中國電信旗下的Chinanet、吉通公司的ChianGBN、聯通的Uninet、網通的CNCnet和中國移動的Cmnet，另有4家全國性的非商用網，也向用戶提供接入服務和內容；地方性的ISP有近400家，各種ICP則數以千計。其中，Chinanet的商業(yè)用戶最多，約占市場2/3的份額。

3、中國電信市場結構未來的走勢

近期，中國電信市場競爭的大結構仍在醞釀著新的變化，從媒體上不斷傳出中國電信將面臨再次分切，以及現有的某些運營商也將進行重新組合的消息。由于上述方案限于內部研討，信息產業(yè)部對此尚無明確說法。

如果中國電信再次分切和電信運營商新一輪重組實現的話，相信會給國內電信市場帶來如下變化：一是再次分切中國電信，會使固網業(yè)務牌照數量增加；二是在重組的同時，有可能增發(fā)新的移動牌照；三是經過重新整合后，綜合性的電信業(yè)務提供商的數量會增加，但全國性運營商總的數量會在目前七家的水平上下降。

然而，即使如此，新一輪的市場重組仍然僅僅是整個電信改革過程的一步而已，它所形成的市場結構也不會持續(xù)太久。再往前看，最有可能引起未來市場新變動的因素有以下四個：一是數字技術帶來的“三網合一”，它的集中體現是廣電進入電信市場的前景；二是隨著中國加入WTO，外資和國內私人資本肯定會進一步介入電信市場；三是主管部門仍有可能讓其它擁有物理網的全國性專網進入公眾電信服務市場，如電力、交通等方面的專網；四是正在逐步形成熱潮的寬帶接入領域，吸引著更多的參與者，除電信、廣電、ISP的企業(yè)外，還有IT制造商、房地產開發(fā)商乃至地方政府部門的參與。

市場化及推動競爭取向的電信改革，為加快電信發(fā)展、提高電信普及率發(fā)揮了重要的作用。電信競爭的作用，不僅直接增加了電信市場的供給，加速了電信新技術和新業(yè)務的應用，同時降低了價格，給用戶帶來了實惠，反過來進一步促進了電信普及。

四、中國電信市場的私人參與

1、國內私人參與

從政策層面上看，中國電信市場是允許私人參與的。如上所述，改革開放之初，為了加快電信供給，國家實行的“四個一起上”的政策中就包含了利用民間資金的內容。但是，在實踐層面，私人參與國內電信市場，直至目前階段，都還是十分有限的。

私人參與電信市場的渠道不暢通，是造成這一局面的一大原因。首先，國內資本市場歷史很短，從滬、深股市成立到現在剛剛十年多一點，電信運營企業(yè)至今還沒有一家在國內上市。因此，雖然截至2000年底，中國資本市場上已有上市公司達1200家，5800萬股民、30幾家基金；上市公司總市值4.8萬億、每天平均交易總值約100億元；2000年股市籌資總額9000多億元，上交稅收400多億元，但是，電信運營商并沒有從中借力，而民間資本也沒有獲得通過參與股市參與國內電信市場的渠道。

然而，隨著90年代電信市場解控，民間資本逐步具有了通過其它方式參與電信市場的可能性。特別是到了90年代后幾年，在實踐中，大致形成了如下幾種私人參與電信市場的形式：

(1)在已經對內放開的電信增值業(yè)務領域，例如，在互聯網業(yè)務、聲訊服務、無線尋呼等等方面，一些非郵電背景的民間資本已經參與進來；

(2)在新興的電信業(yè)務領域，如寬帶接入，一些含有民間資本的公司、甚至包括一些上市公司已經加入進來；

(3)國有大電信運營企業(yè)為了減員增效，在政策許可的范圍內，興辦了一些“第三產業(yè)”，其中既有非電信業(yè)務的公司、也不乏有開展電信增值業(yè)務的公司。這些公司在后來的發(fā)展過程中，產權結構更加靈活多樣，這就為私人資本的參與創(chuàng)造了條件；

(4)通過信用方式、如電信企業(yè)發(fā)放定期債券、上述地方性小型電信公司集資等，實現的私人資本的有限參與；

(5)合資方式多發(fā)生在上述業(yè)務領域，通過已獲得許可的電信公司與其它類型的公司、包括含有私人股份的公司合資，令私人資本參與到電信市場上來。

但問題是，目前國內見不到相應的統計資料或較權威性的調查，因此，我們很難對私人參與國內電信市場的程度，有一個定量的概念。不過，總起來說，國內電信市場仍然是由國有資本和國有企業(yè)占有絕對的支配地位。

有跡象表明，國內的民間資本越來越關注參與電信市場的前景。例如，在近年召開的全國人大和政協會議上，有相關提案提出，中國在加入WTO后可以允許境外資本逐步參與國內電信市場，因此也應該為國內民間資本的參與提供同樣的機會；在立法機關的討論和行政官員回應這方面的提案時，均對上述要求予以確認。另一方面，2001年年中，國內著名的民營企業(yè)--東方集團，通過上市公司錦州港參股吉通，引起了電信業(yè)內和投資界的廣泛關注。

2、國際資本的參與

長期以來，國內電信政策一直不允許境外資本參與國內電信業(yè)務運營和擁有國內電信網絡的產權。在這種情況下，海外資本只能采用借貸方式進入中國電信市場，包括政府間貸款和國際金融機構的貸款等。

隨著電信市場逐步放開競爭，在增值電信業(yè)務市場，在新興的業(yè)務領域，外資獲得了相對寬松的環(huán)境。在上述國內私人資本參與的幾種形式中，也存在著海外資本的參與。特別是近年在互聯網業(yè)務領域，海外風險資本對國內互聯網公司的發(fā)展起到了至關重要的作用。

在基本電信業(yè)務領域，尤其對全國性的大電信運營商，外資的參與就要敏感得多。最典型的便是發(fā)生在聯通公司的“中中外”事件。在聯通公司成立之初的幾年中，聯通為了解決發(fā)展所需的資金問題，設計了“中中外”的投資結構以引進外資。這種作法引起了政府主管部門的強烈反應，原郵電部以及后來的信息產業(yè)部堅持對聯通公司的“中中外”項目予以清理。經過與相關外國公司的反復協商，到1999年左右，聯通“中中外”項目才告清理完畢。

但在另一方面，國內電信市場對外資的限制近年也突破性進展的一面。主管部門先后支持中國電信(后轉給中國移動)和聯通公司在海外資本市場上市取得成功。據信息產業(yè)部2001年透露的數據，國內近年已累計從國際資本市場籌集了200億美元。這里并不包括象新浪、搜狐、網易等中國網絡概念股在納斯達克上市的融資在內。

與此同時，國外資本對國內電信市場的直接投資也有進展。2000年，中國首家中外合資電信運營企業(yè)——上海信天通信有限公司成立。公司由上海電信公司、上海信息投資股份有限公司與美國AT&T公司共同投資，主要為浦東的跨國公司和大型企業(yè)提供IP寬帶增值服務。在公司股權中，中方擁有75%，美方擁有25%。

2001年11月10日，中國最終獲得了成為WTO正式成員的資格。按照中國政府對WTO的承諾，中國的電信市場將逐步向海外資本和國外電信運營商開放。在基本電信業(yè)務領域，中國將允許外資逐步提高參股比例，最后達到49%；在非基本電信業(yè)務領域，外資可占到更高的比重。這預示著國內的電信業(yè)將在未來幾年中發(fā)生意義更為深遠的變化。

五、幾點結論

縱觀自改革開放以來，中國電信業(yè)20多年的發(fā)展與改革歷程，我們有以下幾點結論：

一、在中國各大基礎設施領域中，電信業(yè)的發(fā)展之快和變化之顯著，可以稱得上是最令人矚目的。這與全球信息化浪潮有關，與中國經濟的持續(xù)增長和電信市場需求的拉動有關，與中國政府自80年代、尤其是90年代以來越來越重視信息化戰(zhàn)略有關，也與電信改革的不斷深入有關。電信改革推動了快速的電信增長。

二、到目前為止，中國的電信發(fā)展盡管速度相當快，但考慮到中國巨大的人口基數，電信普及水平仍有非常大的增長空間。與此同時，在電信改革方面也是如此，除了有信息技術的革命性變化和全球性的電信改革的共性原因之外，在中國，我們還因獨特的國情，因改革開放的尚不到位，在國內電信市場的運作與管理方面存在著更為復雜的變動空間。

三、歷史地看，中國的電信改革，經歷了80年代在原有壟斷結構基礎之上的政策調整、以及90年代真正意義上的電信市場化的不同階段，特別是近年，國內電信市場的競爭因素明顯加強。目前，國內電信市場的結構遠未定型，電信市場的重組仍在醞釀著新的變動。中國入世后，國外電信運營商和外資的進入、以及相應國內的私人參與，均會為國內電信市場帶來新的變化。

四、盡管我們不能清晰地描述未來國內電信改革的變動軌跡，但這種改革的方向卻是明白無誤的。在以往的電信改革和現有電信市場格局的基礎之上，國內電信領域將繼續(xù)沿著市場化和全球化的方向發(fā)展，電信市場將向著有效競爭和充分競爭的方向發(fā)展，國內電信市場將進一步對外開放，國內外私人資本將有更多的參與機會。

五、國內的電信規(guī)制體系近年已經、并且未來仍將發(fā)生重大的改革。這種改革包括機構的變動，也包括相當法律法規(guī)的建立健全和政策環(huán)境的調整。未來一段時間，尤其是由于中國入世，將是國內電信規(guī)制體系奠定基礎的最關鍵時期，一個按市場化與國際化要求的、符合WTO原則的電信監(jiān)管體系將最終形成。

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