一、前 言

日前，我國與美國就加入世界貿易組織達成協議，此舉為中國最終加入WTO掃清了最大的一個障礙。加入世貿組織是我國政治經濟生活中的一件大事，對電信業(yè)來講，WTO協議意味著我國電信業(yè)的進一步開放，因此加入WTO必將掀開我國電信改革和發(fā)展的新的一頁。

人們只所以對加入WTO有如此高的期望是因為，加入WTO必然會給各個方面特別是消費者帶來巨大的收益，推動中國電信業(yè)的進一步發(fā)展，并由此帶動整個經濟的持續(xù)發(fā)展。這種想法是有根據的，因為改革開放20年來，我們正是通過不斷地擴大對外開放，建立和完善市場競爭機制，才使得我國經濟和社會都得到了持續(xù)的發(fā)展，人民生活有了很大的改善，這是有目共睹的事實。

所以，將這種推理運用到電信業(yè)是很自然的事情，并且也是有充分的理由的，實際上這正是我國開放電信、引入競爭的主要原因。但是，如果說原有的壟斷體制主要是過多地保護了現有壟斷企業(yè)的利益的話，簡單地應用這種類比也可能產生另外一個問題，即忽略電信業(yè)本身的一些特性，從而由于忽視或者缺少必要的產業(yè)監(jiān)控而不能保證平穩(wěn)有序公平的競爭環(huán)境，也就不能達到使國家、企業(yè)、和消費者都能從電信開放中受益的目標。

二、電信業(yè)的技術特征

簡單地講，電信業(yè)的主要特征是存在規(guī)模收益和網絡外部性。因此，電信市場在本質上是一個不完善市場，部分市場甚至具有自然壟斷結構，尤其值得一提的是，對于象中國這樣的發(fā)展經濟，某些發(fā)展特征對電信市場的產業(yè)組織結構有著重要含義，比如與發(fā)達國家相比，由于需求處于比較低的水平，這種自然壟斷特征可能更為明顯。

可以用圖1簡單地說明這種情況。假設Du和Dd分別是發(fā)展中國家和發(fā)達國家的需求曲線，U是某個電信廠商的平均成本曲線。容易看出，在發(fā)達國家,即具有較高的需求曲線的情形，如果允許競爭(不妨假設市場中只有二個完全相同的運營商)，每個運營商的產出為Qd,所以平均成本為CQd。而在壟斷結構下，該運營商的產出為2Qd，相應的邊際成本為C2Qd,顯然C2Qd>CQd,即引入競爭后的產業(yè)平均成本小于壟斷時的平均成本,所以應該引入競爭；在發(fā)展中國家，如果允許競爭，每個運營商的平均成本為CQu,而在壟斷結構下，該運營商的邊際成本為C2Qu,由于C2Qu<CQu,所以壟斷結構可能優(yōu)于競爭。

成本

Du Dd U

C2Qd

CQu

C2Qu

CQd

Qu 2Qu Qd Q* 2Qd 數量

圖1 發(fā)展經濟與自然壟斷

當然，這個簡單的分析框架只是將需求水平較低這一發(fā)展因素分離開來,在這種情況下得到的結論并不能說明不應該引入競爭，它只是強調制定競爭政策需要考慮制度約束，而為了說明引入競爭的必要性，還需要考慮其它一些重要因素，包括內部組織和激勵等。盡管如此,它至少說明了中國特色并不是一句形式主義的空話。

既然電信市場是不完善的，那么只靠市場機制可能難以消除運營商的市場支配力量。從這個角度講，電信市場與普通的產品或者服務市場存在著一些明顯的差異，這正是開放電信業(yè)存在如此多爭議的最基本原因。在這種情況下，可能需要一定程度的來自于市場之外的干預或者監(jiān)控。雖然電信技術在不斷的變化和發(fā)展，在加入WTO開放電信市場以后，至少從目前來看，這種基本情況恐怕不會有本質上的改變。

得出這種判斷的主要理由是，在電信業(yè)中，人們對網絡競爭或數網競爭的市場結構的理論框架仍然缺乏足夠的理解。作為電信業(yè)網絡競爭理論的基石，拉豐－蒂羅爾－瑞(1998a,b)建立了有關的市場競爭理論，但是這個理論帶來的問題是，在相當一般的條件下，比如當網絡之間具有充分的替代性，或者網絡之間的競爭充分激烈時，競爭均衡并不存在。那么這個結論的含義究竟是什么那？可以用一個類比來說明。我們之所以對市場機制如此堅信不移，一個重要的原因是，阿羅－德布魯定理可以保證，在一定條件下，市場機制不但存在均衡，而且可以使資源配置達到某種意義(帕里托)下的最優(yōu)。試想一下，如果沒有阿羅－德布魯定理，我們還會對市場經濟如此堅信嗎？從另一個角度講，如果離開了阿羅－德布魯世界，我們有理由相信可能需要不同的制度安排，即產業(yè)監(jiān)控 。

既然需要一定程度的產業(yè)監(jiān)控，那么誰將擔任這個重要角色哪？顯然，承擔這個責任的機構必須具備一定的獨立性，而且要保持利益中性。從實際的制度安排來看，在很多國家，這個責任過去一直主要由政府部門或規(guī)制機構，即行政、立法、執(zhí)法之外政府的第四個分支來承擔。在我國，雖然已經進行了多次政府機構改革，但是由于歷史原因，到目前為止，電信行業(yè)仍然是由政府部門(現在主要是信息產業(yè)部)來負責監(jiān)控。由于政府管理部門與國有電信企業(yè)之間存在的千絲萬縷的聯系，現有的監(jiān)控制度很難適應加入WTO之后電信開放的新環(huán)境。

三、WTO與新的監(jiān)控制度

加入WTO后，我國面臨的首要改革任務就是制度建設，具體來講，就是建立符合市場經濟的規(guī)制和反壟斷制度，包括頒布適合中國國情的電信法和反壟斷法，成立獨立的規(guī)制機構,建立和健全反壟斷機構，從而做到對電信業(yè)的監(jiān)控職責清晰，有法可依。簡單地講，所謂規(guī)制制度就是在事先確定一定的游戲規(guī)則，而反壟斷制度則是在事后認定企業(yè)是否有犯規(guī)行為，如果有的話，要實施相應的懲罰。

建立和完善反壟斷制度似乎是一件比較容易理解的事，因為電信開放本身意味著不斷地用競爭代替規(guī)制，而在競爭機制下，將主要依賴反壟斷制度來約束企業(yè)的壟斷行為，保護消費者的利益。相比之下，建立新的規(guī)制制度似乎令人難以理解，因為有很多人甚至認為，隨著電信業(yè)的不斷開放，現有的規(guī)制體制將不復存在，而代之以反壟斷制度。這種看法雖然有一定的道理，但是卻忽視了規(guī)制在促進有效競爭形成中的重要作用。

建立有效的規(guī)制和反壟斷制度，確立電信開放競爭后新的游戲規(guī)則是為了促進有效競爭的形成，提高電信運營效率，只有這樣才能讓消費者、運營商和國家都能從電信開放中受益，形成各方都是贏家的局面。競爭的壓力會促進服務資費的降低，服務質量包括服務的多樣性和服務的創(chuàng)新的提高，企業(yè)經濟效率的改善，財政收入的增加等，從而促進整個經濟的發(fā)展，但是所有這一切都依賴于有效競爭能否形成。

但是在電信業(yè)，形成有效競爭并不是一件容易的事，因為競爭者進入市場時肯定會面臨很多困難。在法律條文上規(guī)定開放電信市場是一回事，而在實際中解決引入競爭后所出現的問題則又是另一回事。要理解這一點，需要回顧前面提到的電信產業(yè)所具有的另一個重要特征：網絡外部性。由于網絡外部性的存在，新進入者往往需要借助互聯互通政策，或者特殊的市場準入幫助，才能得到足夠多的用戶賴以維持生存，并對現有壟斷企業(yè)產生足夠的競爭壓力。譬如為了扶植聯通的發(fā)展，政府給了聯通一系列優(yōu)惠的政策，包括有利的資費政策等，否則的話，在同等條件下，用戶顯然不會加入聯通網，有效的市場競爭也就難以形成。雖然利用非對稱規(guī)制協助市場準入是目前比較常用的方法，但是這種做法也帶來很多問題，最主要的是偏向新進入者的做法顯然有悖于公平競爭的原則，因此這種政策是不可能持續(xù)下去的，特別是在國外運營商進入中國市場以后，非對稱的規(guī)制政策更不可行，因而有效競爭的形成在很大程度上要依賴于公平透明的互聯互通政策。

那么互聯互通政策能否由運營商們自己自由地協商解決哪？恐怕至少在中短期內，答案是否定的，其原因是，在相當長的一段時間內，原來的壟斷運營商與新進入者將會處于非常不對稱的地位：前者已經有相當規(guī)模的網絡設施，而后者則剛剛起步，因此壟斷運營商在談判中將處于支配地位，并且極有可能想盡各種辦法拒絕競爭者的互聯互通請求。在實際中，現有服務商可以很容易的通過操縱技術標準，松綁的程度，提供互聯互通服務的質量和時間等，有效地阻止其它服務商的進入。但不要忘記的是，除了現有運營商有可能有壟斷行為以外，新進入者也同樣有可能向現有運營商提出過分的要求，這二方面的因素使得企業(yè)之間很難達成互惠互利的協議，因此可能最終需要由政府部門出面來確定游戲規(guī)則。

設計一個好的互聯互通政策是一個極為復雜的問題，其核心是如何通過接入費這一主要手段，給原運營商提供為競爭者提供適當接入服務的激勵。接入政策不但要保證適當補償原運營商，而且還要保證有效的市場準入。因此，確定互聯互通政策需要首先了解與之相關的激勵問題：接入費對現有運營商和新進入運營商的影響是什么等。設計好的互聯互通政策還需要大量的專業(yè)知識，包括大量有關成本和需求的信息。特別值得一提的是，由于新進入者需要有很大的沉淀投資，而接入費又是盈利狀況的重要決定因素，所以需要利用規(guī)制在事先確定好互聯互通政策；否則的話，如果僅僅依靠反壟斷制度在事后進行干預，資本市場就會對這種風險做出相應的反應，假設企業(yè)必須借助資本市場融資，那么這種不確定性就會增加運營商的融資成本。

對新監(jiān)控制度的另一個要求是公平和透明性。在電信市場對外開放以前，不管怎么說，運營商都是國有企業(yè)，自己家里的事情好商量，所以盡管競爭者之間存在著各種各樣的利益沖突，但是終究可以通過上級部門的協調加以解決。在過去，中國電信不管與聯通在接入政策上產生過多大的分歧，但是通過上級部門的出面協調，問題終究得到了解決。但是當外面的公司進來以后，顯然不可能再通過這種家長式的解決方式來調解利益沖突，而只能求助公正透明的制度或者新的游戲規(guī)則。

四、WTO與過渡政策

為了形成有效競爭的局面，除了需要重建規(guī)制和反壟斷制度以外，另一個重要的政策問題就是要解決好電信開放過程中的一些過渡問題，如果不能解決好這些過渡問題，不但有效競爭難以形成，還會出現政治上的反彈，影響改革的進一步深化。

引入競爭后面臨的第一個問題就是，如何保證在新環(huán)境下實現普遍服務等公共目標。保持這些公共目標一定程度的連續(xù)性至少有二個方面的意義：第一，這是一個政治上高度敏感的問題。隨著競爭的引入，原來享受普遍服務義務的既得利益集團面臨失去這些好處的威脅，因此會成為改革的阻力。第二，這些公共目標與發(fā)展的目標息息相關。由于迄今為止，作為基本電信業(yè)務來講，我國的電話普及率仍然很低，在偏遠和經濟尚不發(fā)達地區(qū)更是如此，但是電信部門作為一種非常重要的基礎設施，正是這些地區(qū)擺脫貧困和發(fā)展經濟所急需的。因此普遍服務作為政策目標來講對我國仍然具有十分重要的意義。

既然要堅持實現普遍服務，那么現實的政策問題就是如何實現這樣的公共目標。在傳統上，普遍服務主要是通過交叉補貼機制來實現的，比如通過確定很高的長話資費，由此得到的資金被用于發(fā)展高成本地區(qū)的電信基礎設施。但是在開放電信以后，這種資費結構或者交叉補貼機制顯然不可能再維持下去，因為新進入者肯定首先進入最有利可圖的市場，一旦這種情況發(fā)生，競爭壓力就會降低原來的高資費水平。所以在一般情況下，競爭與交叉補貼是互相矛盾的。因此，為了實現普遍服務義務，就必須尋求其它的機制，比如建立普遍服務基金或者開征普遍服務稅，這種做法實際上是將暗補改為明補，因而具有公正、透明的特點，但這種機制與交叉補貼相比是否更有效率取決于稅基的大小，以及稅制體制的效率，這是一個比較復雜而難以得出定論的問題。

為了說明這個觀點，考慮某個運營商在某個地區(qū)提供電信服務的問題。假設該地區(qū)有兩種類型的用戶：高收入和低收入用戶(或者城鎮(zhèn)和農村地區(qū))。由于為前者提供服務的平均成本較低，而為后者提供服務的平均成本較高，如果讓資費完全反映成本，則高成本地區(qū)用戶很有可能沒有享受電信服務的能力，或者運營商根本不會在高成本地區(qū)提供服務。在壟斷體制下，為了讓這些用戶也能享受到電信服務，可以在保證運營商回收成本的前提下，實行交叉補貼，即用低成本地區(qū)的利潤補貼高成本地區(qū)。此時，回收成本或交叉補貼造成相對價格扭曲，扭曲帶來的福利損失取決于預算約束的影子價格。

在引入競爭以后，由于競爭者首先進入利潤率高的低成本地區(qū)，競爭將造成壟斷利潤的消失。此時，為了能夠繼續(xù)為高成本地區(qū)的用戶提供服務，就需要利用財政資源。但是取得稅收收入本身也會對經濟產生一個扭曲，扭曲的程度取決于稅收和稅制體制的效率，即公共基金的影子成本。容易看出，當公共基金的影子成本很高時，相對來講后面這種提供普遍服務的制度安排會帶來更大的福利損失。

交叉補貼與競爭

假設該地區(qū)有兩種類型的用戶：高消費(城市)和低消費用戶(農村)；高消費用戶的個數為 ，低消費用戶的個數為 。假設兩類用戶的消費分別為 和 ，相應的需求函數分別為 和 ，總消費者剩余為 和 ，企業(yè)的成本函數為 。

在壟斷情形，假設運營商保持預算平衡，即允許企業(yè)實行交叉補貼，則運營商的問題為：

s.t.

其中 為預算約束的乘子。

如果引入競爭，假設新進入者只進入高消費市場1，并假設競爭是充分的并且按邊際成本定價，于是有

;

(如果競爭者保持預算平衡,則該運營商在約束條件 下極大化社會福利函數: )。在高成本地區(qū)，假設也是邊際成本定價，也就是說原有廠商不必保持預算平衡，可以利用政府稅收彌補由此得到的虧損，于是有：

,

其中 和 為原壟斷運營商和競爭者的成本。在邊際成本定價下產生的虧損為：

。

為了保證在低消費或者高成本地區(qū)提供服務，假定要求原來的壟斷者繼續(xù)承擔普遍服務義務，為此國家要承擔相應的虧損負擔。由于存在公共資金的邊際成本l，所以社會福利為：

。

l與 之間的區(qū)別是：前者取決于整個經濟結構，因此相對企業(yè)來講是外生的，而后者取決于企業(yè)本身的預算約束所產生的扭曲，因此相對企業(yè)來講是內生的。

定義 ＝ ,容易證明，當l小于 時， > ，所以競爭優(yōu)于壟斷；而當l大于 時， < ，所以壟斷優(yōu)于競爭。容易看出當公共資金的影子成本較高時，壟斷很有可能比競爭更符合效率原則。

這是一個對中國經濟具有不同尋常意義的結果。我們知道，由于中國經濟內存在的各種扭曲，特別是較低效率的稅收體系，其公共資金的影子價格遠遠高于發(fā)達經濟的公共資金成本(中國為1.5～2.0，發(fā)達經濟為0.3)。這個結果告訴我們，在制定競爭政策時，必須充分考慮到中國經濟的制度約束，因而需要小心地設計適合中國國情的競爭政策以及相應的配套政策，只有這樣才能使引入競爭成為一種具有帕里托改進效應的改革政策。

除了普遍服務等公共目標以外，競爭政策還要妥善地解決開放電信市場對國家財政的沖擊。傳統上，電信業(yè)一直是政府財政的一個重要來源，應該說這樣的財政稅收體制體現了我國的經濟發(fā)展階段和制度特征。但是開放電信市場后，原有的稅制結構肯定難以適應新的開放環(huán)境，因為競爭壓力會造成贏利水平的下降，從而影響電信企業(yè)給財政上繳的稅收和利潤。為了保證可持續(xù)的財政收入，就必須調整稅制或稅基，比如將原來的收入所得稅改為營業(yè)稅，這樣才能保證原有的財政稅收不會受到影響。

從這個角度講，開放電信市場調整資費意味著一個利益調整過程，也就是說，為了給電信企業(yè)提供充分的激勵，保持電信部門原有的對財政收入的貢獻，并且保證電信基礎設施的建設，資費調整必然要兼顧各個方面的利益，所以開放電信后資費下降的幅度和速度可能不會象想象的那樣大和快。特別需要指出的是，從電信業(yè)得到較多的財政收入是充分考慮到中國的經濟特征后的一種體制安排。根據經濟學理論，利用扭曲電信資費的方法獲得財政收入顯然不是一種最優(yōu)意義上的做法。由阿科森－斯蒂格里茲(Atkinson-Stiglitz,1976)定理我們知道，進行收入再分配最有效率的方法是利用直接稅，而間接稅或者利用規(guī)制手段進行收入再分配會對經濟產生更大的扭曲。但是該定理的成立是有條件的，這些條件包括假設國家可以觀測經濟人的收入等，如果這些條件不滿足，利用間接手段就很有可能更符合效率原則。實際上，發(fā)展中國家普遍存在的制度缺陷，正是其稅收制度與發(fā)達國家存在很大差異的主要原因。由此可見，中國現有的財政稅收體制是一種次優(yōu)的制度安排，它對經濟產生較小的扭曲，使消費者承擔較輕的負擔。所以，在開放電信市場調整稅制時，應該充分地考慮到這個重要的過渡因素。

對消費者來講，也面臨著同樣的過渡問題。在電信市場放開以后，雖然資費水平會由于成本的不斷降低而呈現下降趨勢，但是如果政策失控，也會出現相反的結果，其原因是為了反映成本，現有運營商面臨著重新調整資費的問題，某些服務的資費肯定會下降，如國際長途，而另外一些服務的資費則面臨著上升的壓力，特別是高成本地區(qū)，資費水平很有可能上升。特別值得一提的是，由于電信業(yè)的技術進步非常之快，電信資產的經濟折舊(物理折舊＋技術進步)的速度也必然加快，從而帶來電信資費上揚的壓力。一個明顯的例子是，目前很多業(yè)內人士認為，隨著IP技術的全面滲透，現有運營商的絕大部分為提供傳統語音服務而建立的資產可能不久就會被淘汰。因此，對現有運營商來講，一個重要的政策問題就是，如何在引入競爭之前得到有效的補償；或者在引入競爭之后，當出現擱置成本 時，能夠得到有效的補償。對其他行業(yè)來講，技術進步所帶來的更新換代是一個正常的商業(yè)風險，廠商在確定價格時必須考慮到這些風險并制定出相應的應對措施。但是對受規(guī)制控制的產業(yè)來講，問題的關鍵是，廠商沒有權利在考慮到這種風險之后，對資費做出相應的調整。所以，如果不對運營商做出適當的補償，就等于對運營商資產的一種侵占，這勢必影響運營商的投資激勵，以及規(guī)制制度的公正性。

在這種情況下，根據拉美一些國家和英國電信市場自由化的經驗，電信市場的開放，并不一定意味著徹底的放開電信資費，而是對電信服務的零售價格繼續(xù)保持適度的規(guī)制監(jiān)控，比如在價格上限規(guī)制基礎之上，規(guī)定資費調整速度的上限，然后再隨著不斷的開放市場，最終取消零售價格規(guī)制。

由此可以看出，盡管加入WTO會給消費者最終帶來很多的好處，但是要想把這些潛在的收益變成現實，不但需要規(guī)制和反壟斷制度的保證，還需要妥善地解決好一系列的過渡問題。

參考文獻

1.Atkinson, A.B., and J. Stiglitz (1976) “The Design of Tax Structure: Direct and Indirect Taxaton,” Journal of Public Economics 6:55-75

2.F.Gasmi, J.J.Laffont, and W.W.Sharkey(1998), Competition Policy and Universal Service, Working Paper,IDEI.

3.Laffont, J.J., P. Rey, and J. Tirole (1998a) “Network Competition: I. Overview and Nondiscriminatory Pricing,” Rand Journal of Economics 29: 1-37.

4.Laffont, J.J., P. Rey, and J. Tirole (1998b) “Network Competition: II. Price discrimination,” Rand Journal of Economics 29: 38-56.

5.Zhang,X.Z.(1995) “An Estimate of China’s Cost of Public Funds,” Working Paper,IQTE.

6.張昕竹：論規(guī)制與競爭的關系，工作論文，中國社會科學院規(guī)制與競爭研究中心，1999年。

擴展閱讀

版權聲明：