為什么禁止“小產(chǎn)權(quán)”
作者:張千帆 111
我們知道,“小產(chǎn)權(quán)”之所以區(qū)別于“大產(chǎn)權(quán)”,法律根源是1982年憲法規(guī)定了城市和農(nóng)村兩套土地所有權(quán)。這樣,“農(nóng)用地”(比如農(nóng)民承包的耕地)要變更為“城市建設(shè)用地”(如城市居民或開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)的住宅或廠房),就必須經(jīng)過(guò)“國(guó)家”征收才能改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。但是“國(guó)家”只是一個(gè)虛擬的概念,實(shí)際上負(fù)責(zé)征收的是地方政府,而近年來(lái)農(nóng)地征收出現(xiàn)了許多問(wèn)題,主要原因在于我們?nèi)狈σ惶子行У恼魏头蓹C(jī)制保證征收符合公共利益并給予公正補(bǔ)償。由于地方政府可以低價(jià)征收農(nóng)地,然后高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商,從中賺取巨額利潤(rùn),征地已經(jīng)成了不少地方政府的主要財(cái)源,甚至造就了為數(shù)不少的貪官,進(jìn)而產(chǎn)生了地方政府官員的“圈地”沖動(dòng)。中國(guó)各地方興未艾的城市化過(guò)程,實(shí)際上就是通過(guò)征地變更土地所有權(quán)性質(zhì)完成的,但是這種方式的城市化產(chǎn)生了巨大的社會(huì)代價(jià)。一方面,農(nóng)民對(duì)土地的基本利益得不到保障;另一方面,大量廉價(jià)征收的“開(kāi)發(fā)區(qū)”被擱置拋荒,極大地浪費(fèi)了中國(guó)很有限的耕地資源。事實(shí)上,國(guó)務(wù)院督察員曾公開(kāi)承認(rèn),和小產(chǎn)權(quán)房等私人違規(guī)行為相比,地方政府土地違規(guī)行為雖然數(shù)量不算多,但是涉案面積卻大得多,占了全部土地違法面積的80%。
在某種意義上,“小產(chǎn)權(quán)”是對(duì)政府征地過(guò)程的一種“短路”,因?yàn)橥恋亟灰纂p方繞過(guò)政府直接買(mǎi)賣(mài),因而在一定程度上有助于限制地方政府的違法征地和瓜分利潤(rùn)。即便同樣都是違法,“小產(chǎn)權(quán)”的違法性質(zhì)可能相對(duì)更輕,因?yàn)檫`法所得直接歸屬于農(nóng)民而非政府官員;更何況集體所有制土地本來(lái)就歸村集體所有,農(nóng)民通過(guò)承包和宅基地分配獲得長(zhǎng)期使用的權(quán)利,只不過(guò)集體所有權(quán)和使用權(quán)因受到《土地管理法》的嚴(yán)格限制而變得殘缺不全。尤其在長(zhǎng)期實(shí)施城鄉(xiāng)二元化政策的大背景下,農(nóng)民已經(jīng)為中國(guó)的工業(yè)化和城市化付出了巨大代價(jià),現(xiàn)在只不過(guò)利用自己有權(quán)使用的土地并通過(guò)自愿交易致富,似乎也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹J聦?shí)上,交易的自愿性本身就意味著一定的正當(dāng)性;和政府強(qiáng)行征地不同的是,小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)不是強(qiáng)加在農(nóng)民身上的,而是農(nóng)民自己認(rèn)可的自愿交易。(當(dāng)然,許多地方的小產(chǎn)權(quán)房是由村委會(huì)開(kāi)發(fā)的,而村委會(huì)和農(nóng)民個(gè)人之間的利益可能發(fā)生沖突,在此且不論。)如果農(nóng)民和城市居民都從交易中得利,那又有什么必要禁止呢?
雖然如此,國(guó)家當(dāng)然還是可以限制甚至禁止小產(chǎn)權(quán)房的,只不過(guò)政府措施必須具備正當(dāng)理由。就我看來(lái),政府的理由主要有兩類(lèi):一是保護(hù)農(nóng)民自己,二是保證國(guó)家的糧食安全。首先,禁止“小產(chǎn)權(quán)”固然可能限制了農(nóng)民致富的機(jī)會(huì),但同時(shí)也不失為對(duì)農(nóng)民生計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。目前,中國(guó)每年農(nóng)村城鎮(zhèn)化正常占用土地約400多萬(wàn)畝,其中大約一半是農(nóng)民耕地,表明每年約有百萬(wàn)農(nóng)民失去耕地。如果農(nóng)地可以規(guī)避政府審批而自由買(mǎi)賣(mài),就有可能造成無(wú)序狀態(tài)。尤其在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,土地價(jià)值變化很快,一些農(nóng)民可能出于短視而廉價(jià)賣(mài)出土地,從而失去長(zhǎng)期獲益的機(jī)會(huì),并在淪為無(wú)業(yè)游民之后對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生威脅。其次,由于中國(guó)人多地少,中央有理由限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或用途變更,保證足夠數(shù)量的耕地,進(jìn)而保證國(guó)家的糧食安全。目前,中央劃定的耕地“紅線”是18億畝,其中16億畝為“基本農(nóng)田”,接近耕地保有量的90%,占國(guó)土總面積的15%。世界各國(guó)的耕地占總面積比例相差很大,有的遠(yuǎn)高于中國(guó)(如印度高達(dá)54%),有的則遠(yuǎn)低于中國(guó)(如俄羅斯只有7%)。但是各國(guó)的糧食需求也各不相同,例如俄羅斯雖然耕地比例小,耕地面積也小于中國(guó),而俄羅斯的人口及其對(duì)糧食的需求也遠(yuǎn)少于中國(guó);印度土地面積小、人口增長(zhǎng)快且總數(shù)逐漸接近中國(guó),但是耕地比例高,因而耕地面積仍超過(guò)中國(guó)。總之,中國(guó)可能是世界上糧食需求壓力最大的國(guó)家,因而有必要采取特別措施保護(hù)耕地。
由此可見(jiàn),無(wú)論是保護(hù)農(nóng)民還是保護(hù)耕地,都是國(guó)家不僅有權(quán)力甚至有義務(wù)追求的正當(dāng)目的。問(wèn)題在于,國(guó)家所采取的手段是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)這些目的?必須注意的是,目的正當(dāng)并不必然意味著手段正當(dāng),“好心辦壞事”其實(shí)是很常見(jiàn)的現(xiàn)象,而政府不得用良好的目的為不正當(dāng)、不合理或不必要的手段開(kāi)脫。禁止小產(chǎn)權(quán)房本身顯然并不是目的,而只是實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的的一種手段;由于實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目的可以選擇多種手段,我們還得問(wèn)一問(wèn)禁止小產(chǎn)權(quán)房對(duì)于保護(hù)農(nóng)民或耕地來(lái)說(shuō)是不是必要與適當(dāng)?shù)氖侄?。這一問(wèn)就牽出了更多的問(wèn)題。
首先,既然政府違法征地占了土地違法面積的80%,是不是應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注并解決這個(gè)土地違法的“大頭”?否則,即便徹底禁止了小產(chǎn)權(quán)房,至多也只解決了20%的問(wèn)題,距離保護(hù)耕地這個(gè)目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。況且解決了政府征地問(wèn)題,有可能附帶解決了小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。我們看到,無(wú)論是小產(chǎn)權(quán)還是地方政府的圈地沖動(dòng),都是因?yàn)橥恋厮袡?quán)的城鄉(xiāng)二元化造成的。在土地私有化國(guó)家,是不存在“小產(chǎn)權(quán)”的,而且因?yàn)闊o(wú)論是農(nóng)村還是城市的大部分土地都是私有的,城市化過(guò)程并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì),所改變的只是區(qū)劃的邊界和性質(zhì)而已,政府自然也就沒(méi)有理由動(dòng)輒征地了;加上憲法要求政府征地必須按照“公平市價(jià)”給予“公正補(bǔ)償”,政府就更沒(méi)有圈地沖動(dòng)了。但即便我們實(shí)行土地公有制,似乎也沒(méi)有必要規(guī)定兩套土地制度。固然,和城市土地相比,集體所有制土地所有權(quán)更為明確具體,但目前正是這種城鄉(xiāng)二元化遺留下來(lái)的土地雙軌制約束了農(nóng)村的發(fā)展,同時(shí)也混淆了城市化和政府征地這兩種不同性質(zhì)的過(guò)程。因此,國(guó)家首先應(yīng)該為土地所有權(quán)的二元化或雙軌制提供正當(dāng)理由。
即便維持土地所有權(quán)的二元化格局,也沒(méi)有必要刻意強(qiáng)調(diào)這種二元化的實(shí)質(zhì)意義,更沒(méi)有必要通過(guò)政府征地完成城市化過(guò)程。事實(shí)上,在土地所有權(quán)被虛化的制度環(huán)境下,絕大多數(shù)市場(chǎng)交易都發(fā)生在使用權(quán)層次上。在集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下,農(nóng)村土地完全可以為了工商業(yè)或住宅等城市用途而被長(zhǎng)期租用。即便土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變化,也未必要經(jīng)過(guò)政府征收,而是可以通過(guò)買(mǎi)賣(mài)雙方自愿交易的過(guò)程完成。譬如農(nóng)民或開(kāi)發(fā)商可以向法律規(guī)定的職權(quán)部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn),交易獲得批準(zhǔn)后自動(dòng)生效,土地所有權(quán)也跟著自動(dòng)變更,而政府部門(mén)的作用僅限于規(guī)劃、審批和登記。這種處理方式消除了城市和農(nóng)村土地之間的絕對(duì)界限,允許土地所有權(quán)在自愿交易過(guò)程中直接變更,完全排除了多余的征地程序,因而可以說(shuō)是“一石兩鳥(niǎo)”,一舉解決了小產(chǎn)權(quán)和政府征地問(wèn)題。一旦和征收脫鉤,政府征地失去了大部分理由和動(dòng)力,中國(guó)的城市化進(jìn)程也會(huì)理性、自然和正常得多。
總之,為了保護(hù)農(nóng)民和耕地,有關(guān)政府部門(mén)可以根據(jù)合理規(guī)劃審批農(nóng)地用途的變更,但是審批并不意味著政府必須直接涉足土地交易。當(dāng)然,審批本身也不應(yīng)當(dāng)是一種任意的權(quán)力,而是必須建立在說(shuō)理的基礎(chǔ)上。這又將牽涉許多問(wèn)題,譬如18億畝的耕地“紅線”是如何確定的?對(duì)于保證未來(lái)人口的基本食糧是否必要和充分?全國(guó)耕地是如何分布的?各地基本農(nóng)田的劃定是否合理?這些信息都和回答是否有必要禁止小產(chǎn)權(quán)這個(gè)問(wèn)題相關(guān),但是我們目前都不知道,因?yàn)檎畯膩?lái)沒(méi)有向公眾說(shuō)明過(guò)。據(jù)我所知,不少地方的農(nóng)民甚至無(wú)法知道村里哪些土地是必須經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)才能變更用途的基本農(nóng)田。如此又如何促進(jìn)農(nóng)田保護(hù)?農(nóng)田多數(shù)集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)也正是因?yàn)檗r(nóng)地多才“欠發(fā)達(dá)”,而許多地方之所以冒險(xiǎn)違法征地,無(wú)非是因?yàn)檗r(nóng)田收益低;在沒(méi)有充分補(bǔ)償?shù)那闆r下強(qiáng)令這些地方維持耕地,是不是剝奪了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)?要真正保護(hù)全國(guó)耕地,中央財(cái)政應(yīng)該對(duì)河南、山東、安徽等農(nóng)業(yè)地區(qū)作出什么承諾?
因此,為什么禁止“小產(chǎn)權(quán)”?這是一個(gè)問(wèn)題,而且不只是一個(gè)孤立的問(wèn)題,而是國(guó)家有義務(wù)和國(guó)人一起分享信息并共同解答的一系列問(wèn)題。面臨全國(guó)利益、地方利益和農(nóng)民利益之間的矛盾,中央目前除了硬“堵”之外似乎還沒(méi)有更好的解決方案。但是就和審批制度至今不能有效遏制地方政府的圈地沖動(dòng)一樣,簡(jiǎn)單禁止“小產(chǎn)權(quán)”并不能消除農(nóng)民或村莊直接交易的欲望??磥?lái)要解決“小產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題,我們不能不對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行全面的反思。(/北京大學(xué)憲法學(xué)教授)
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