回顧中國經濟體制改革的歷程不難看出，中國經濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業(yè)問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業(yè)改革的實質是要使國有企業(yè)成為真正的市場競爭主體，而“產權明晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結構來代替原來的制度安排和制度結構，以便取得更大的制度凈效益。中國經濟體制改革的實質從一定意義上說是市場組織和企業(yè)組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

現(xiàn)代市場經濟是有政府干預的市場經濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經濟資源同企業(yè)、消費者一起參與市場經濟活動。因此當代市場經濟學中的市場經濟模式，是包括政府、企業(yè)和消費者三個主體的模型。

企業(yè)組織對市場組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結果。這種由處于相關生產階段或相關產業(yè)的專業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節(jié)約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業(yè)內部的行政組織機制替代了市場自發(fā)的組織機制，盡管這～替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經濟運行的組織機制上看，市場機制、企業(yè)與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業(yè)與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經濟運行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，政府的行政權力無論在范圍和形式方式上都應有所變化。

在西方國家，市場經濟體制的形成經過了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來，而且是先有市場機制協(xié)調而后有政府組織協(xié)調。這一方面表現(xiàn)為國家對經濟發(fā)展的宏觀調控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經濟生活，成為市場經濟發(fā)展的內在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預企業(yè)，也沒有對企業(yè)實行直接的替代。政府與企業(yè)的關系是相當明確的，因而經濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經濟體制中，中觀決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統(tǒng)，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統(tǒng)計劃經濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

在市場經濟中，政府的職能應該是社會經濟的管理者，但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會管理職能與商務困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業(yè)提供服務的公允性，同時也削弱了政府履行社會經濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務應酬，甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產品推銷、無暇顧及社會經濟的管理，致使交通、能源建設嚴重滯后，城鄉(xiāng)建設和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢，社會治安紊亂，環(huán)境質量下降，政府職能嚴重錯位。

2000年，國務院在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關系改為產權關系，取消企業(yè)行政級別，國有資產實行授權經營。這個變化是多年探索國有資產法人治理結構的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導思想，因此，取消企業(yè)行政級別不僅預示著國有資產結構將面臨大刀闊斧的調整，對杜絕干部腐敗，遏制數(shù)字賬目游戲，改革經營者制度，放開工資、保險、就業(yè)市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉變作用，也是轉換產權關系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產權關系就是改革政資不分行為。所以，應從根本上用法律程序規(guī)范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產按三大類經營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業(yè)集團代理的國有資產，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產，政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉型時期亦即市場化進程的初期，企業(yè)集團化還離不開政府推動。其一，只有政府的介入，推動企業(yè)集團化，才能彌補和糾正市場發(fā)達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。其二，只有政府的推動，才能實現(xiàn)政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現(xiàn)資源充分有效配置問題，從而可以節(jié)省時間，節(jié)約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業(yè)集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，也未能滿足參與經濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。其三，只有政府具有權威和地位，從找國國民經濟整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據，協(xié)調利益關系，提供資金技術人才支撐等，以解決“小而散”，追求規(guī)模效益，避免過度競爭。其四，從國際經驗來看，對于企業(yè)集團在市場競爭中形成與發(fā)展，無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過程中以社會經濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。



當然，我國政府在推動企業(yè)集團化的過程中，存在著若干觀念和行為誤區(qū)。如把企業(yè)集團化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時救急措施的“脫困論”，按以強帶弱、以優(yōu)扶劣的思路推進企業(yè)集團化，以解決就業(yè)債務等問題和實現(xiàn)社會穩(wěn)定。最典型的表現(xiàn)是近年來出現(xiàn)的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉嫁虧損性質的聯(lián)合，結果是卸掉了政府的財政包袱，卻增加了優(yōu)勢企業(yè)集團的負擔，使優(yōu)勢企業(yè)集團效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財政負擔。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位，包攬整個企業(yè)集團化過程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進行干預，甚至直接操盤，進行簡單的行政捏合，追求數(shù)字，在自己的圈內拼湊企業(yè)集團，這種觀點是傳統(tǒng)計劃經濟思想的體現(xiàn)。“拉郎配”“捆綁夫妻”“空殼重組”的政府行為是其最為典型的表現(xiàn)。依據無為論推進的企業(yè)集團化則表現(xiàn)為政府無為，市場有為，政府只能跟著市場走，甚至放任自流。結果在實際操作過程中為圖省事只強調鼓勵而忽視監(jiān)督管理，往往滿足于搭個架子，掛個牌子，片面求多求大，甚至以流失國有資產為代價換取政績。

結合中外企業(yè)集團化的最新發(fā)展趨勢，從中國的國情出發(fā)，一個適應于社會主義市場經濟條件下企業(yè)集團化的政府管理模式，要求政府在企業(yè)集團自主決策的基礎上，通過為企業(yè)集團創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境條件，制定權威的產業(yè)發(fā)展和規(guī)模經營政策，運用財政、金融、稅收、投資外貿、利率、匯率、法律法規(guī)、必要的行政手段等加以引導，加強組織協(xié)調和監(jiān)督服務，從而促進企業(yè)集團化，形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經營的大企業(yè)集團。

另一方面，一個適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革的深化，建立在政治、經濟、社會～體化基礎上的全能型政府的職能和結構越來越不適應轉型社會公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個主導思想，就是從減事著手，轉變政府職能，實現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實現(xiàn)從“萬能政府”到“有限政府”的轉變。

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