中國公務(wù)員制度的分析

 作者:謝明    95

內(nèi)容提要:建立和推行國家公務(wù)員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題,如干部隊(duì)伍籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制等。這些問題的存在,嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程。為了改變這樣一種局面,1993年8月14日,《國家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái),標(biāo)志國家公務(wù)員制度的初步形成。這項(xiàng)制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程,按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義或許看上去不象是英雄,但它作為足智多謀的問題解決者在決策領(lǐng)域扮演著非常重要的角色。中國公務(wù)員制度不搞“政治中立”, 不搞“兩官分途”,注重中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持為人民服務(wù)的綜旨,具有鮮明的制度特色。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻(xiàn)就是確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用公務(wù)員的基本原則,從而為人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了制度條件。



一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊(duì)伍籠統(tǒng)龐雜:從國際角度看,在一些社會(huì)主義國家中(包括前蘇聯(lián)、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等)“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義,包括黨、政、軍、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公有制企業(yè)、工、青、婦、教、科、文、衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會(huì)主義國家一樣,廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來,隨著各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展,干部的涵義愈加混亂,外延日益擴(kuò)大,隊(duì)伍越來越龐雜,管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊(duì)伍,包括有各行各業(yè)的管理人員。對如此龐雜的管理對象,根本無法進(jìn)行有針對性的具體管理,只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執(zhí)行國家公務(wù)的人員與從事一般社會(huì)職業(yè)的人員混為一談,這就難以根據(jù)前者的特殊工作性質(zhì),提出明確的任職要求,以保證國家行政機(jī)關(guān)的效率與活力。

2.管理權(quán)限過于集中:雖然干部隊(duì)伍范圍很廣,但是管理權(quán)限卻相當(dāng)集中,這種矛盾的現(xiàn)象必然會(huì)導(dǎo)致管理中的問題。長期以來,把黨管干部的原則落實(shí)在微觀的具體管理工作中,由黨委及其組織部門對干部實(shí)行集中統(tǒng)一的管理,由于權(quán)力的擴(kuò)展是必然的趨勢(政治學(xué)中的“寡頭政治”鐵律),所以往往會(huì)造成管業(yè)務(wù)的行政首長管不了人,而管人的又對行政業(yè)務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任這樣一種頗為尷尬的局面,使管人與治事相脫節(jié),造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾,真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統(tǒng)得過死,實(shí)際上不但管不了,而且管不好。 3.管理方式陳舊單一:以往的干部管理,多采用延安時(shí)期沿用下來的管理辦法,即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式,強(qiáng)調(diào)思想工作,注重政治管理,沒有考慮各類干部的具體工作性質(zhì)、社會(huì)責(zé)任和職業(yè)特點(diǎn),這種傳統(tǒng)的方法雖然操作簡便,并為組織部門所熟悉,但不利于按照工作的不同特點(diǎn),對工作人員進(jìn)行有針對性的管理,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的需要。不僅如此,社會(huì)上還逐漸形成了所有職業(yè)都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤,無形中強(qiáng)化了整個(gè)社會(huì)的“官本位”意識(shí),從而造成“千軍萬馬奔官來,百萬雄師爭擠獨(dú)木橋”這樣一種不良局面,非常不利于干部管理工作的開展。

4.管理制度很不健全:新中國成立幾十年來,雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度,但總的來看,還缺乏嚴(yán)格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在:

l 在錄用工作中,只有籠統(tǒng)定性的政治考察,沒有公開競爭的考試制度。

l 在干部使用上,缺少嚴(yán)格的任期規(guī)定,造成能上不能下,死抱鐵飯碗的問題。

l 在干部調(diào)配上, 只有計(jì)劃機(jī)制,沒有流動(dòng)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)“個(gè)人是塊磚,哪里需要往哪搬。”

l 缺乏崗位責(zé)任制。職責(zé)不清,權(quán)力交叉,相互推諉,辦事拖拉的問題普遍存在。

l 在干部的考核、獎(jiǎng)懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓(xùn)等方面缺少明確的規(guī)章制度,

由于干部人事管理制度不健全,因而用人缺乏法制,領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀隨意性很大,表現(xiàn)出濃重的人治色彩。

5.缺乏監(jiān)督機(jī)制:長期以來,由于法制觀念的淡薄,人治問題的存在,使

監(jiān)督機(jī)制受到忽視。監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏足夠的權(quán)力,監(jiān)督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制,有時(shí)還要冒很大的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致一些不良現(xiàn)象的滋生。“一種權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束,其發(fā)展就必然會(huì)走向腐化與墮落。” 這巳經(jīng)成為政治上公認(rèn)的定律。政府的公共權(quán)力應(yīng)該是為公眾利益服務(wù)的,國家的干部應(yīng)該做好人民的勤務(wù)員。然而,如果缺少監(jiān)督機(jī)制,這種服務(wù)就難以實(shí)施 ,這種主仆關(guān)系就必然顛倒,權(quán)力就會(huì)異化,腐敗就難以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端,使我們長期面臨兩大問題:一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出,“鐵皮箱環(huán)境”隨處可見;二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免,用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程,如果不加以改革,必然會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此,改革干部人事管理制度的問題就成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。





二、中國公務(wù)員制度的誕生

隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,政治體制改革的任務(wù)也提上了議事日程。根據(jù)形勢發(fā)展的需要,鄧小平同志發(fā)表了一系列重要講話,強(qiáng)調(diào)要改革不合時(shí)宜的干部人事制度,要敢于打破老的框框,健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期,作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定。并要求認(rèn)真調(diào)查研究,比較各國的經(jīng)驗(yàn),集思廣益,提出切實(shí)可行的方案和措施。根據(jù)鄧小平同志的指示,從中央到地方,在人事制度改革方面,開始了積極的探索。

1982年、1983年,中央和地方國家機(jī)關(guān)先后進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革,并按照干部“四化”的方針,調(diào)整了各級領(lǐng)導(dǎo)班子,建立了老干部的離休、退休制度,開始逐漸廢除實(shí)際上長期存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。與此同時(shí),許多地區(qū)和部門在干部的錄用、考核、交流、培訓(xùn)等方面也進(jìn)行了一系列的改革探索。如一些部門在錄用干部時(shí)采取了考試的辦法;一些基層單位還大膽采用了合同制的干部聘任方式;一些機(jī)關(guān)實(shí)行了干部崗位責(zé)任制,采用民主評議的方法來考核干部;一些地區(qū)建立了干部交流制度,試行了干部回避的若干規(guī)定。但是,所有這些改革都處于試驗(yàn)性階段。從整體角度來看,一些單項(xiàng)制度的改革往往因?yàn)槿鄙偃值呐浜隙y以真正發(fā)揮作用。干部人事制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,任何局部的問題都不是孤立存在的,頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以,必須從全局出發(fā),從具體問題的相互關(guān)系上來把握,進(jìn)行綜合性的配套改革。

從世界范圍看,許多國家都有一個(gè)總的人事法規(guī),而中國卻一直沒有,這很不利于人事管理的規(guī)范化。為此,黨中央在1984年提出要制定《國家機(jī)關(guān)工作人員法》,后認(rèn)為國家機(jī)關(guān)工作人員范圍太廣,決定改名為《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》,后又進(jìn)一步更名為《國家公務(wù)員暫行條例》。

1988年3月,為進(jìn)一步加強(qiáng)政府人事工作,更好地推行公務(wù)員制度,中央決定成立國家人事部。人事部的成立標(biāo)志著國家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務(wù)員制度的試點(diǎn)工作,首先在國務(wù)院的六個(gè)部門即審計(jì)署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局、國家稅務(wù)局、國家建材局進(jìn)行了部門性試點(diǎn)。1990年,又在哈爾濱市和深圳市進(jìn)行了地區(qū)性的試點(diǎn)。在此期間,《國家公務(wù)員暫行條例》草案中的一些單項(xiàng)制度,如考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓(xùn)制度等也在全國范圍內(nèi)試行并取得了明顯的效果。 在此基礎(chǔ)上,1993年8月14日, 國務(wù)院總理李鵬正式簽署頒發(fā)了《國家公務(wù)員暫行條例》。至此,在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,一個(gè)符合中國國情的、具有中國特色的社會(huì)主義國家的公務(wù)員制度誕生了。


三、決策過程分析

中國公務(wù)員制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程,可謂“摸著石頭過河”, 在不斷探索中積累經(jīng)驗(yàn)。這并非是有林德布羅姆的漸進(jìn)模式可依,只是在實(shí)踐中形成了某種契合。漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)、不斷反饋和調(diào)整的過程。漸進(jìn)決策無疑具有很多的優(yōu)點(diǎn),它有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。社會(huì)是一個(gè)慣性很大的系統(tǒng),越是嚴(yán)重的錯(cuò)誤越難以及時(shí)糾正。如果把步子邁得小一些,那么發(fā)現(xiàn)了問題就能夠及時(shí)糾正。邁大步往往意味著進(jìn)行重大的政策變革,這樣的激進(jìn)型做法一方面可能會(huì)引起決策層內(nèi)部的緊張和沖突,導(dǎo)致權(quán)力的改組和社會(huì)形勢的重大變化,所冒的政治風(fēng)險(xiǎn)較大;另一方面可能會(huì)在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力,特別是來自目標(biāo)群體的阻力,將形成政策執(zhí)行中的巨大障礙,引起一些意想不到的后果,很不利于社會(huì)形勢的穩(wěn)定。如果能夠把大步變?yōu)檫B續(xù)的小步,步幅雖小但頻率不慢,那么上述的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程,在這一過程中,不斷的‘蠶食’代替了可能永遠(yuǎn)也不會(huì)出現(xiàn)的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義或許看上去不象是英雄,因?yàn)樗鄙袤@人的壯舉,但它作為足智多謀的問題解決者在現(xiàn)實(shí)生活中卻大有用武之地。



然而,漸進(jìn)決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講,它帶有一定保守主義的偏見,對舊有政策過于留戀,并受思維定式的左右,具有一定程度的惰性,且需要付出大量的時(shí)間資源。在社會(huì)加速變革時(shí)期,漸進(jìn)決策可能會(huì)顯得無所作為。

中國公務(wù)員制度的建立走過了一段相當(dāng)曲折的道路,從醞釀到出臺(tái)其中經(jīng)歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的,這包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩(wěn)定中求變革,積小變?yōu)榇笞?,逐漸淘汰落后的干部人事制度,真正使國家公務(wù)員的管理走上法治化的軌道。盡管形勢的發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期存在一定的距離,但總體來看,干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口,起到了其所能發(fā)揮的作用,漸進(jìn)決策是成功的。當(dāng)然,缺陷總是有的,這里需要指出的是,中國公務(wù)員制度不可避免地帶有一定的慣性特征,具有舊有政策的諸多痕跡,并沒有突破固有的思維模式,而且推動(dòng)速度過于緩慢。

四、中國國家公務(wù)員制度的特色

中國是一個(gè)社會(huì)主義國家,與西方資本主義國家有著質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國家政治制度的一個(gè)組成部分,必然取決和服務(wù)于國家的根本社會(huì)制度。因此,中國的公務(wù)員制度與西方文官制度相比,有著質(zhì)的區(qū)別,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.不搞“政治中立”。中國共產(chǎn)黨的基本路線是建立中國公務(wù)員制度的根本指導(dǎo)原則。 建立公務(wù)員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。所以,要求公務(wù)員必須始終與黨中央保持一致,堅(jiān)決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)所謂“政治中立”的原則,要求文官不得參加黨派等政治活動(dòng),在公務(wù)活動(dòng)中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2.堅(jiān)持黨管干部。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的核心力量,公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個(gè)組成部分。在公務(wù)員的管理上,強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo),貫徹黨的組織路線,保持黨對政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)文官管理必須獨(dú)立于黨派之外,“不受任何黨派干預(yù)”,“與黨派政治脫鉤”,是獨(dú)立的管理系統(tǒng)。

3.不搞“兩官分途”。我國公務(wù)員制度沒有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家,不搞多黨輪流執(zhí)政,所以不存在政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。而西方文官制度則實(shí)行“兩官分途”,強(qiáng)調(diào)政務(wù)官的所謂政治化和事務(wù)官的所謂職業(yè)化,這是兩個(gè)截然不同的職官體系,相互之間不能轉(zhuǎn)任。

4.堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨。做人民公仆,為人民辦事,對人民負(fù)責(zé), 受人民監(jiān)督,這是中國公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。中國公務(wù)員沒有自己集團(tuán)的特殊利益,也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國家的文官則是一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán),它受雇于政府,是政府的雇員,一切服從政府需要,為政府利益服務(wù)。

總而言之,中國國家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本法律依據(jù)。它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容,繼承和發(fā)揚(yáng)了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng),總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果,并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務(wù)員制度是公務(wù)員法規(guī)體系中的基礎(chǔ)性法規(guī)和總的章程,所以只能規(guī)定公務(wù)員管理中的一些基本原則和方法。在執(zhí)行過程中,還應(yīng)逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。


五、建立中國公務(wù)員制度的重要意義

西方文官制度的建立是以考任制為基礎(chǔ)的,在公務(wù)員“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)上以“進(jìn)”為突破口,建立了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》,還是美國的《彭德爾頓法》,其最重要的意義就表現(xiàn)在確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用文官的原則,從而標(biāo)志著現(xiàn)代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻(xiàn)同樣如是。 在中國,關(guān)于毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉,但毛遂在自薦時(shí)所講的那句話卻不一定大家都知道。他當(dāng)時(shí)說:“智士處世,如錐處囊中,其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯(lián)想到客觀環(huán)境與人才發(fā)現(xiàn)之間的關(guān)系。假設(shè)是一個(gè)鐵皮箱環(huán)境,保險(xiǎn)柜環(huán)境,再鋒厲的錐子也無濟(jì)于世,其穎不單不會(huì)立見,還可能會(huì)永不相見。這種時(shí)候,看來只有電鉆才能派上用場,不是沒有辦法,只是難度太大。



我們過去的干部任用方式極為單一,完全靠領(lǐng)導(dǎo)說了算,往往是黑箱操作,透明度很低。難怪老百姓創(chuàng)作了這樣一幅對聯(lián),上聯(lián)是“說你行你就行不行也行”,下聯(lián)是“說你不行你就不行行也不行”,橫批是“不服不行”。在這種環(huán)境中,人才難以脫穎而出,難以合理就位。這就好比踢足球,不僅好球員可能得不到上場表現(xiàn)的機(jī)會(huì),而且該踢后衛(wèi)的可能錯(cuò)當(dāng)了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費(fèi),妨礙人力資源的有效開發(fā)。

隨著公務(wù)員制度的建立,考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說:“卷子總比條子好,賽馬總比拍馬強(qiáng)。”的確,從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質(zhì)的進(jìn)步。到目前為止,通過考試進(jìn)入國家政府機(jī)關(guān)的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員,而且還包括一些司局一級的政府高級公務(wù)員。盡管在公務(wù)員考錄工作中目前仍有許多問題存在,但應(yīng)該清醒地看到,這些問題多表現(xiàn)于技術(shù)和操作層面,隨著執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和公務(wù)員制度的整體完善,相信那種有利于人才脫穎而出的良性環(huán)境(囊狀環(huán)境)一定會(huì)
逐漸形成。 謝明
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