論文摘要：為進(jìn)一步探討促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效組織形式，運(yùn)用比較的方法和有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從發(fā)展較快的烏昌經(jīng)濟(jì)一體化與進(jìn)展相對(duì)緩慢的西咸經(jīng)濟(jì)一體化的對(duì)照分析中，闡述了組織化的內(nèi)涵和特點(diǎn)，肯定了組織化在區(qū)域地方政府協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵作用，并認(rèn)為推進(jìn)西咸經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的有效路徑是組織化。
　　
　　一、區(qū)域地方政府協(xié)調(diào)發(fā)晨的主要模式及其缺陷
　　
　　隨著各地方政府之間諸多競(jìng)爭(zhēng)性政策和措施的實(shí)施，在加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶來了跨地區(qū)性公共事務(wù)治理失靈，地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大，統(tǒng)一市場(chǎng)被割裂等問題，這些問題在不同層面上加大了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，產(chǎn)生了程度不同的負(fù)面影響。
　　為解決此類問題，西方國家嘗試構(gòu)建以下組織模式協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展：一是松散的非政府組織聯(lián)合體，它是一種民間組織，其組織方式是多樣的。紐約大都市區(qū)的跨區(qū)管理是典型的非政府組織形式；二是功能單一的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，它是就區(qū)域發(fā)展中迫切需要解決的某一單一問題而成立的單項(xiàng)的、小規(guī)模的跨行政轄區(qū)的地方政府聯(lián)合組織。其管理范圍根據(jù)需要有大有小，在職能界定上可根據(jù)區(qū)域發(fā)展的客觀需要成立相應(yīng)的區(qū)域聯(lián)合組織。如大氣質(zhì)量管理組織、大都市區(qū)交通運(yùn)輸組織、大都市區(qū)規(guī)劃管理組織；三是綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)組織，這類組織沒有改變?cè)械男姓M織架構(gòu)，只是在原有的基礎(chǔ)上形成了一個(gè)對(duì)整個(gè)區(qū)域事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的新機(jī)構(gòu)，其職能與地方政府有明確的界線，這類組織與地方政府之間構(gòu)成了一種雙層管理結(jié)構(gòu)。這一模式有利于區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，尤其是在大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中能充分實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，減少內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和沖突；四是Citistates模式，它在空間上是由中心城市、郊區(qū)及腹地組成的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一體，在政治上是一個(gè)行政區(qū)域與城市區(qū)域范圍基本協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體，在管理上是一個(gè)高度自治的權(quán)力載體。Citistates是一種經(jīng)濟(jì)與政治及管理一體化的新模式，它是城市區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理相互協(xié)調(diào)的新階段，是城市區(qū)域未來發(fā)展趨勢(shì)。Citistates模式的實(shí)現(xiàn)，需要城市區(qū)域通過行政兼并形成一個(gè)更大的城市行政區(qū)域，逐步實(shí)現(xiàn)行政管理區(qū)與城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響力的基本統(tǒng)一。
　　隨著地方政府自主性的擴(kuò)大，中國地方政府問的橫向聯(lián)系也日益增強(qiáng)，各種地方政府間的合作形式也相繼出現(xiàn)。主要有城市政府聯(lián)合體，即城市政府之間在經(jīng)濟(jì)、行政和文化方面的合作形式；經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府的聯(lián)合，其突出特點(diǎn)是政府主導(dǎo)型的推進(jìn)模式，其原則是“利益共沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同發(fā)展”；跨經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府合作，各地方政府之間的合作不再囿于經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，而是擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)區(qū)外，形成跨區(qū)域合作。
　　以地方政府為主體的區(qū)域合作組織，加強(qiáng)了地方政府間的合作力度，增強(qiáng)了各地方政府區(qū)域整體發(fā)展意識(shí)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展起到了積極作用。應(yīng)當(dāng)注意的是這些區(qū)域合作組織還存在一定的缺陷。
　　一是組織制度化的程度較低，缺乏制度化的議事和決策機(jī)制。許多區(qū)域合作組織是依靠地方在任的領(lǐng)導(dǎo)人的互相承諾達(dá)成共識(shí)而產(chǎn)生的，是一種地方政府倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，由于這種共識(shí)缺乏法律效力，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動(dòng)，使得這種共識(shí)的穩(wěn)定性缺失，極易使合作機(jī)制架空；二是組織形式相對(duì)松散，沒有建立起一套功能性的組織機(jī)構(gòu)，缺乏有效的監(jiān)督和約束機(jī)制。這種松散的合作形式，沒有功能完善的組織機(jī)構(gòu)，不能監(jiān)督地方政府執(zhí)行合作協(xié)議，容易誘發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向，大大增加了地方政府間的合作成本；三是執(zhí)行組織決策時(shí)不能步調(diào)一致。區(qū)域合作組織經(jīng)過各成員地方政府共同協(xié)商后制定了整體的合作發(fā)展規(guī)劃，但是無法制定一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施方案。在執(zhí)行整體的合作發(fā)展規(guī)劃時(shí)，各地在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和實(shí)際需要展開的，而不是從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)的；四是只存在利益共享機(jī)制而沒有利益補(bǔ)償機(jī)制。各地方政府在區(qū)域合作中只關(guān)注合作給各自帶來的利益，只有利益共享而不能對(duì)那些為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益付出代價(jià)的地方政府進(jìn)行利益補(bǔ)償。如區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作要求各個(gè)地方政府開放各自市場(chǎng)，一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力比較弱，它開放了市場(chǎng)后，其他地區(qū)的商品和勞務(wù)大量進(jìn)入該地?cái)D兌了本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，然而區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織卻又不能及時(shí)完成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化布局來補(bǔ)償該地區(qū)，從而在一定程度上打擊了一些地方政府參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的積極性。
　　
　　二、烏昌經(jīng)濟(jì)一體化和西成經(jīng)濟(jì)一體化比較
　　
　　烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)的首府，是全疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的中心，在技術(shù)、金融、人才等方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，它坐落在天山北麓一個(gè)狹長地帶，南緣準(zhǔn)噶爾盆地，三面環(huán)山，總面積為1.36萬平方公里，人口201.84萬(2006年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。2004年，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值478億元(同年新疆全區(qū)生產(chǎn)總值2200.15億元)，地方財(cái)政收入53.29億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重分別為1.5：36.9：61.6。昌吉回族自治州地處烏魯木齊市北部，從東、西、北三個(gè)方向環(huán)擁著烏魯木齊市，昌吉州的幾個(gè)重要城市緊鄰烏魯木齊市，比如米泉市距離烏魯木齊市16公里，與烏魯木齊市的東山區(qū)隔路相望，昌吉市距離烏魯木齊市32公里。昌吉州總面積9.39萬平方公里，土地、礦產(chǎn)資源豐富，總?cè)丝?65.34萬人，2004年全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值211.8億元，地方財(cái)政收入10.9億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重分別為30：42：28。烏魯木齊市由于發(fā)展空間有限，導(dǎo)致許多項(xiàng)目無法落地建設(shè)。而近在咫尺土地遼闊的昌吉因?yàn)樾姓^(qū)劃的阻隔無法承接烏魯木齊市在人才、技術(shù)、信息、資金等方面的轉(zhuǎn)移，而且，“兩地在發(fā)展過程中各自為政，片面追求自身利益，相互之間爭(zhēng)資源、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)稅源等問題時(shí)有發(fā)生，區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。”“烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾和未來發(fā)展的實(shí)際需求，都對(duì)烏昌經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展提出了新的要求。”
　　2004年12月，新疆自治區(qū)黨委、政府做出成立烏昌黨委、加快推進(jìn)烏昌經(jīng)濟(jì)一體化的重大戰(zhàn)略部署。烏昌黨委為自治區(qū)黨委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。2005年1月10日，烏昌黨委召開第一次會(huì)議并通過《烏昌黨委機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要職責(zé)方案》。同年，烏魯木齊市、米泉市、昌吉市三城市電信固定電話、小靈通按統(tǒng)一的市話收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撤消了吐烏大高速路卡子灣收費(fèi)站和國道216線東卡子灣收費(fèi)站，成立了烏昌財(cái)政局。2006年，米泉市和東山區(qū)實(shí)現(xiàn)了組織、財(cái)政、市場(chǎng)、規(guī)劃的完全統(tǒng)一。2007年1月，烏昌地區(qū)實(shí)行同電同價(jià)，7月1日烏昌財(cái)政新體制正式啟動(dòng)運(yùn)行，烏昌財(cái)政正式合二為一，8月1日，烏魯木齊市米東區(qū)正式掛牌成立，撤銷原來的米泉市和東山區(qū)。目前，烏昌經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)開始向“烏昌一體化”邁進(jìn)。烏昌經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)施兩年多來，作為主要成果的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入都得到了較大的提高。“2005年，烏昌地區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值819億元，增長12.7％，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入70億元，增長14％；2006年，烏昌地區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值947.7億元，增長14.3％，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入80.6億元，增長12.3％；今年上半年烏昌地區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值446.99億元，增長13.95％，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入48.18億元，增長25.97％。”
　　
　　三、西咸經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程緩慢原因探析
　　
　　在西部大開發(fā)的背景下，陜西省委、省政府順應(yīng)時(shí)勢(shì)，適時(shí)地決定實(shí)施“一線兩帶”發(fā)展戰(zhàn)略。這一發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)化關(guān)中地區(qū)在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的核心支撐作用，使關(guān)中地區(qū)成為拉動(dòng)陜西乃至西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口和“火車頭”。西安和咸陽是關(guān)中城鎮(zhèn)群的核心(西安市作為副省級(jí)省會(huì)城市，統(tǒng)轄這9區(qū)4縣，咸陽市作為地級(jí)市，管轄2區(qū)1市(縣級(jí))10縣。2006年，西安市和咸陽市的生產(chǎn)總值占“一線兩帶”區(qū)域生產(chǎn)總值的67.84％)，它們的協(xié)同發(fā)展以及力量生發(fā)對(duì)于實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的意義可想而知，西安一咸陽經(jīng)濟(jì)一體化應(yīng)運(yùn)而生。西安市政府和咸陽市政府達(dá)成共識(shí)，于2002年12月簽訂了《西咸經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》。2003年3月，兩市計(jì)委商定成立了辦事機(jī)構(gòu)，制定了西安咸陽經(jīng)濟(jì)一體化工作方案，正式聯(lián)合成立了“西安咸陽經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。2004年7月，兩市通過了《西咸實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》。2006年9月，兩市通訊并網(wǎng)。交通方面有許多新的進(jìn)展，公路交通基本實(shí)現(xiàn)對(duì)接，正在規(guī)劃建設(shè)的地鐵一號(hào)線將延伸到咸陽。
　　如果以2002年為界，時(shí)至今日，西咸經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)進(jìn)行了五年，取得了可喜的成績(jī)。但是，如果和同為西部重要城市的烏昌吉經(jīng)濟(jì)一體化比較起來，西咸經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程和效果就顯得有些不盡如意。
　　西安和咸陽歷史相融，地理相連，空間相近，氣候相同，民俗相像，人情相通，有如此多的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，為什么西咸經(jīng)濟(jì)一體化還這樣低效緩慢呢?
　　內(nèi)部動(dòng)力不足。西咸經(jīng)濟(jì)一體化中西安和咸陽地區(qū)沒有像烏昌經(jīng)濟(jì)一體化中烏魯木齊和昌吉那樣彼此強(qiáng)烈地需求對(duì)方動(dòng)機(jī)，主要有以下幾個(gè)方面的成因和表現(xiàn)：
　　資源稟賦的空間差異是經(jīng)濟(jì)一體化的必要條件，與烏魯木齊和昌吉的情況比較，西安和咸陽在資源稟賦的互補(bǔ)方面存在著明顯的不足，更多的是同構(gòu)。就土地資源而言，2006年，西安市行政區(qū)劃面積為3582平方公里(不包括市轄縣)，建成區(qū)為261.4平方公里，也就是說，西安市除了所轄的四個(gè)縣自身還有廣闊的發(fā)展空間，并不像烏魯木齊市那樣急需拓展。西安和咸陽在資源方面互補(bǔ)性的缺乏，不僅不能有效地實(shí)現(xiàn)兩地之間的分工，以凸顯各自的比較優(yōu)勢(shì)，而且加劇了雙方的競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)。
　　西安市作為陜西省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，獨(dú)具魅力，2006年，西安市生產(chǎn)總值為1450.02億元。①地方財(cái)政收入為85.89億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比例分別是7.07：61.52：76.04，占總產(chǎn)值的比重分別是：4.88％、42.43％、52.69％，而咸陽市的生產(chǎn)總值為483.87億元，地方財(cái)政收入為12.63億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的比例分別是9.84：21.77：16.79，占總產(chǎn)值的比重分別是：20.31％、44.58％、34.69％，整個(gè)咸陽市的生產(chǎn)總值占西安市生產(chǎn)總值的33.37％，第一產(chǎn)業(yè)雖然在咸陽市生產(chǎn)總值中占的比重較大，但其絕對(duì)量只有98.34億元，而西安市第一產(chǎn)業(yè)對(duì)生產(chǎn)總值的直接貢獻(xiàn)為70.72億元，卻只占生產(chǎn)總值的小部分。在彼此需要程度方面，與西安相比，咸陽更需要西安。
　　區(qū)域城市發(fā)展首先是極化階段，然后是擴(kuò)散。對(duì)于西安市和咸陽市而言，兩者都處于這種極化階段，西安和咸陽的近距離在這種情況下未必是種優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槲靼埠拖剃枌?shí)力的差距，極可能形成削弱低梯度地區(qū)(2006年，西安市人均生產(chǎn)總值是17798元，咸陽市人均國民生產(chǎn)總值是9723元，咸陽市的發(fā)展梯度較西安低)增強(qiáng)高梯度地區(qū)的回程效應(yīng)。一個(gè)典型的事例是，作為咸陽市當(dāng)時(shí)最大的高校陜西科技大學(xué)于2006年9月實(shí)施全面搬遷，入駐西安市1590畝的新校區(qū)，直接帶走的是2萬多名學(xué)生和2千余教職員工。加之在西安市和咸陽市實(shí)現(xiàn)各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政目標(biāo)的刺激下，無序的競(jìng)爭(zhēng)，甚至惡性的搶奪在所難免，即使這種沖突有限，也極大地影響了彼此的協(xié)作和經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。
　　外在推力不夠。在西咸經(jīng)濟(jì)一體化過程中，外在推力的來源和選擇無非有：黨的組織或政府、企業(yè)、第三部門和民眾。就現(xiàn)實(shí)情況看，主要是陜西省政府、西安市和咸陽市政府。
　　在陜西省政府的引導(dǎo)下，西安市和咸陽市做出了一系列的努力，兩地政府及其職能部門簽訂了一攬子的協(xié)議，從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，西安市和咸陽市試圖通過行政協(xié)議形成合力以推動(dòng)兩地經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，但是，“(區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作)協(xié)議在法律上究竟屬于何種性質(zhì)?協(xié)議各方承擔(dān)的約定義務(wù)所引發(fā)的是法律的責(zé)任，還是道義的責(zé)任?對(duì)此，我國目前既沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，也缺乏理論上的深入研究，從而令該類協(xié)議面臨法律適用上的困境。”這種政府間的協(xié)議在我國還沒有法律基礎(chǔ)，只是緣于現(xiàn)實(shí)需要的一種行為反應(yīng)。上海交通大學(xué)葉必豐教授在他的研究中，比照美國的州際協(xié)議和西班牙公共行政機(jī)關(guān)之間協(xié)議的有關(guān)法律規(guī)定，以我國長三角區(qū)域行政協(xié)議為例，闡述了目前我國政府間行政協(xié)議具有普遍性的問題，如行政協(xié)議的法律地位、效力問題，“締結(jié)主體的法律地位不同，行政協(xié)議的法律地位及其效力也各不相同。在假設(shè)行政協(xié)議是一種法律規(guī)范文件的認(rèn)識(shí)能夠成立的前提下，兩省一市(江蘇、浙江和上海)人民政府所締結(jié)的協(xié)議等同于規(guī)章，與規(guī)章具有相同的效力；職能部門締結(jié)的行政協(xié)議等同于法律、法規(guī)和規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件，與這類行政規(guī)范性文件具有相同的法律效力。”同樣的問題也發(fā)生在西安市和咸陽市身上，西安市乃陜西省人民政府所在地的市，其制定的規(guī)范性文件稱地方規(guī)章，而咸陽市對(duì)和西安市簽訂的協(xié)議只能以行政規(guī)范性文件視之。“我國的相關(guān)法律由于并未規(guī)定行政協(xié)議，也就不能規(guī)定行政協(xié)議糾紛的解決機(jī)制。然而，行政協(xié)議履行過程中的糾紛難以避免。如果不加妥善的解決，協(xié)議將變成一紙空文，合作成果將付諸東流。”況且，在與充分利用行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的長三角相比，西咸經(jīng)濟(jì)一體化缺乏履行協(xié)議的機(jī)構(gòu)。從中不難看出，利用行政協(xié)議來推動(dòng)西咸經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的力量是孱弱的、不夠的。烏昌經(jīng)濟(jì)一體化則走了條完全不同的路子，一開始就成立了由烏魯木齊市委書記兼任書記的烏昌黨委，以此作為推進(jìn)和領(lǐng)導(dǎo)烏昌經(jīng)濟(jì)一體化的組織，也就是在強(qiáng)有力的外在推力下，烏昌經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展很快，且捷報(bào)頻傳。
　　集體行動(dòng)困境。“在一個(gè)集團(tuán)范圍內(nèi)，集團(tuán)收益是公共性的，即集團(tuán)中的每一成員都能共同且均等地分享它，而不管他是否為之付出了成本。只要某種商品的價(jià)格下降了，購買這種商品的所有消費(fèi)者都將獲益,……集團(tuán)收益的這種性質(zhì)促使集團(tuán)的每個(gè)成員想‘搭便車’而坐享其成。”
　　在追尋西咸經(jīng)濟(jì)一體化這個(gè)集團(tuán)利益的過程中，西安市和咸陽市可以被視為集體成員，那么，它們也不可避免的陷入集體行動(dòng)的困境，即都想享受集體的收益，而不愿意支付過多的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)成本，特別是西咸經(jīng)濟(jì)一體化作為集團(tuán)利益在目前來說還是不確定的，給西安市或咸陽市帶來多大的收益是不可測(cè)算的，但是，付出的成本和費(fèi)用卻是真實(shí)的、可衡量的。如果拆除了西安和咸陽之間咸陽所屬的收費(fèi)站，咸陽的利益受損是直接看得見的，而西咸經(jīng)濟(jì)一體化所帶來的收益卻是未來的，況且，這種利益犧牲是否真有助于西咸經(jīng)濟(jì)一體化呢?為了給西安和咸陽同樣帶來收益的西咸經(jīng)濟(jì)一體化做出這樣的犧牲，是否值得?這都是作為理性決策者的疑慮。正如有學(xué)者在分析長三角一體化發(fā)展困境時(shí)所指出的，“首先區(qū)域各方要判斷互相開放市場(chǎng)后，如何分配因開放帶來的總體收益及補(bǔ)償少數(shù)地方因開放帶來的局部利益的階段性受損，要判斷從長期來看互通有無、揚(yáng)長避短是否符合各自利益，即使各自認(rèn)同從長遠(yuǎn)利益來看是個(gè)雙贏的結(jié)果，從短期看要達(dá)到經(jīng)濟(jì)一體化是需要支付成本的，短期內(nèi)必須放棄一些產(chǎn)業(yè)。但是分灶吃飯的財(cái)政體制使得每個(gè)地方都要擴(kuò)大稅績(jī)，增加GDP。這又需要大量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要地方經(jīng)濟(jì)的保護(hù)和限制資源及市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的互相封閉。”在烏昌經(jīng)濟(jì)一體化中，烏魯木齊市和昌吉州之間同樣可能面臨這種問題，但是，烏昌黨委從某種意義上突破了集體行動(dòng)的困境，因?yàn)闉醪h委作為獨(dú)立的個(gè)體在實(shí)現(xiàn)著自我的目標(biāo)。
　　政府組織調(diào)整是社會(huì)回報(bào)率高、社會(huì)成本低的高效益的資源動(dòng)員模式。西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)不活躍、欠發(fā)達(dá)與城鄉(xiāng)不處于同一利益共同體的激勵(lì)結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系。烏昌經(jīng)濟(jì)一體化的成功立足于烏魯木齊市和昌吉市資源差異和地域分工，得益于烏昌黨委的作用和意義。一定程度而言，沒有烏昌黨委高效率、權(quán)威性、順勢(shì)應(yīng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，烏昌經(jīng)濟(jì)一體化至少?zèng)]有今天這樣的成果。而西咸地區(qū)不僅不具備烏昌地區(qū)那種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在動(dòng)力，更加缺少像烏昌黨委這樣強(qiáng)而有力的外部領(lǐng)導(dǎo)，還面臨著集體行動(dòng)的困境，所以，西咸經(jīng)濟(jì)一體化的遲緩?fù)享硠?shì)所難免。
　　
　　四、組織化：實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)—體化的有效途徑
　　
　　組織變遷不同于制度變遷，它是對(duì)既定經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性調(diào)整。隨著地方政府法律上主體性地位的確立，既有的用準(zhǔn)政治動(dòng)員模式組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)逐漸向用法律化制度化執(zhí)政模式進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變，通過法治和契約方式把利益分化甚至沖突的人群聚合起來已成為大勢(shì)所趨。
　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的組織化，是以問題為導(dǎo)向而不是區(qū)劃為導(dǎo)向的組織化；是合作供給區(qū)域性公共產(chǎn)品和聯(lián)合治理區(qū)域性“外部效應(yīng)”的組織化。西咸經(jīng)濟(jì)一體化又該如何又好又快地實(shí)現(xiàn)呢?現(xiàn)實(shí)的、可選擇的一種路徑是像烏昌黨委那樣組織化。“思想路線政治路線的實(shí)現(xiàn)要靠組織路線來保證。”在我國政治現(xiàn)實(shí)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和干部使用調(diào)配是分不開的。烏昌黨委就是此類組織化的具體體現(xiàn)，成立黨委，然后在干部的使用和培養(yǎng)中貫徹組織意圖。
　　為推進(jìn)烏昌經(jīng)濟(jì)一體化而創(chuàng)設(shè)的烏昌黨委是中國共產(chǎn)黨新疆回族自治區(qū)委員會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，在自治區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要任務(wù)是統(tǒng)籌烏昌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)一制定并組織實(shí)施烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究解決烏昌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題，全力領(lǐng)導(dǎo)烏昌經(jīng)濟(jì)一體化。烏昌黨委不掛牌，在烏魯木齊市委大院辦公，沒有專職成員，其成員由烏魯木齊市黨委和昌吉州黨委成員出任。烏昌黨委具有推行其政策意志的實(shí)在權(quán)力，尤其是人事任免權(quán)，烏昌地區(qū)縣級(jí)黨政一把手人選由烏昌黨委決定，報(bào)自治區(qū)組織部門備案，對(duì)地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，由烏昌黨委考察后，報(bào)自治區(qū)黨委。很顯然，烏昌黨委不同于“聯(lián)席會(huì)議”這類區(qū)域協(xié)調(diào)組織，它正式、嚴(yán)肅、權(quán)威、有效力。
　　倘若組織化的這條思路是正確的，那么，除了派出區(qū)域黨委外，難道就沒有其他的選擇嗎?答案是肯定的。選擇一，行政協(xié)議框架下的“聯(lián)席會(huì)議”或“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。前文已作分析，此不作贅述。選擇二，成立省政府領(lǐng)導(dǎo)下的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這與行政法規(guī)形成一定的沖突。2007年5月施行的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制；……為辦理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作實(shí)力的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件和期限。”而黨委則不存在這些困擾，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，權(quán)威性不言自明，在2007年10月修改通過的新黨章中第28條規(guī)定：“黨的地區(qū)委員會(huì)和相當(dāng)于地區(qū)委員會(huì)的組織，是黨的省、自治區(qū)委員會(huì)在幾個(gè)縣、自治縣、市范圍內(nèi)派出的代表機(jī)關(guān)。它根據(jù)省、自治區(qū)委員會(huì)的授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作。”就推進(jìn)西咸經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程而言，完全可以借鑒烏昌的做法，成立地區(qū)黨委，領(lǐng)導(dǎo)西咸經(jīng)濟(jì)一體化。
　　當(dāng)然，不能認(rèn)為組織化就是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題的靈丹妙藥，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尚需多方的奮斗，要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，培育市場(chǎng)和民間力量，加強(qiáng)理論研究和創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，還有大量的艱巨的工作需要我們?nèi)ネ瓿伞?nav class=" text-center">

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