國家能源戰(zhàn)略的基本構想
（中國能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究課題小組）
課題負責人：陳清泰 本報告執(zhí)筆人：馮飛 周鳳起 王慶一
　　一、過去20年中國的能源發(fā)展已取得了不小成就，并積累了一定的經(jīng)驗

　　過去的20年，中國在能源領域取得的成就主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是實現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費僅翻一番的成就。2002年，中國一次能源消費量為14.8億噸標準煤，居世界第二位。1980年—2000年期間中國GDP年均增長率高達9.7%﹔而相應的能源消費量年均僅增長4.6%，遠低于同期經(jīng)濟增長速度，能源消費彈性系數(shù)僅為0.47（見表1），按環(huán)比節(jié)能量計算，1981－2002年累計節(jié)約和少用能源近12.6億噸標準煤，實現(xiàn)了中國經(jīng)濟增長所需能源一半靠開發(fā)，一半靠節(jié)約的目標。如此低的能源消費彈性系數(shù)，不僅在發(fā)展中國家罕見，即便在發(fā)達國家也很低。

　　 　　二是能源利用效率大幅度提高。一方面是單位GDP能耗不斷下降，按2000年不變價計算，我國每萬元GDP的能耗從1980年的4.28噸標準煤下降到了2000年的1.45噸標煤（詳見附圖1）﹔相應地，每噸標準煤所創(chuàng)造的GDP，也由1980年的2335元（2000年價）提高到2000年的6880元。20年時間單位產值能耗下降64%，年均節(jié)能率達4.6%。同期全世界單位產值能耗平均下降19%，經(jīng)合組織國家平均下降20%。另一方面，主要高耗能部門（如冶金、化工、建材、石化、電力等行業(yè)）的產品單耗有了較大幅度的下降，其中噸鋼綜合能耗、銅冶煉綜合能耗、小合成氨綜合能耗、內燃機車耗油等單耗指針下降幅度達到30%以上，主要耗能產品的能耗與國際先進水平的差距明顯縮小，如火電供電煤耗差距由1980年的32.5%縮小到了目前的21%左右（2002年我國火電供電煤耗為383克標準煤），噸鋼可比能耗也由70.4%縮小到目前的20%左右。

　　三是取得了相當大的環(huán)境效益。1981年—2002年期間，我國由于能源節(jié)約和少用能源累計減少二氧化碳排放7.7億噸碳左右，減少二氧化硫排放1900萬噸以上。并且自20世紀80年代開始，在廣大農村地區(qū)推廣適宜當?shù)靥攸c能源項目（沼氣、小水電等）和節(jié)能技術﹔在城鎮(zhèn)地區(qū)實施建筑節(jié)能﹔開發(fā)和利用多種形式的新能源（太陽能、風能、地熱能等）。近十多年來這些措施所帶來的效益是每年節(jié)約和少用常規(guī)商品能源3000多萬噸標準煤，相當于每年減少二氧化碳排放2000萬噸碳。從而，在走可持續(xù)發(fā)展之路方面取得了一定的進展。取得上述成就的基本經(jīng)驗主要有：

　　一是產業(yè)結構演進產生的結構效應。20年來，中國的產業(yè)結構變動顯著，尤其是占一次能源消費最大的工業(yè)部門（90年代工業(yè)部門能源消費占全國能源消費總量的比重一直保持在70％左右），其結構性變化產生了明顯的節(jié)能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行業(yè)比重下降，而附加值高、低能耗的行業(yè)比重提高，如冶金業(yè)比重下降，電子及通訊設備制造業(yè)比重上升﹔另一方面是產品結構和技術結構出現(xiàn)較明顯的升級。據(jù)測算，1980年-2000年期間，全國每年節(jié)約或少用的能源中有70%以上來自因產業(yè)結構和產品結構的調整帶來的節(jié)能效果，相當于每年減少二氧化碳排放4億多噸碳。

　　二是經(jīng)濟體制改革產生的制度效應。經(jīng)濟體制的深層次變革改變了計劃經(jīng)濟時期的資源配置方式，市場機制配置資源的基礎性作用已經(jīng)初步形成，粗放型的經(jīng)濟增長方式正在逐步改變。源于市場的經(jīng)濟激勵，提高了能源生產和利用效率，加速了高物耗、高能耗企業(yè)、產品和技術的淘汰。能源價格體制改革的效果尤為明顯，能源價格體制的改革經(jīng)歷了從指令性價格—計劃內與計劃外價格—逐步放開價格，由市場供求關系形成價格的轉變過程，逐步發(fā)揮價格機制對能源產品供求關系的調節(jié)作用。1980年我國能源效率為25.9%，1992年為29%，12年期間能源效率提高3.1個百分點﹔實施金融、稅收、價格以及投融資改革后的1995年，我國能源效率就達到34.1%（《中國中長期能源戰(zhàn)略》，中國計劃出版社），短短三年提高了5.1個百分點。從節(jié)能率看，1981年—1990年十年間我國年均節(jié)能率為3.6%，九十年代以來，隨著能源價格的逐步理順和市場機制的完善，“八五”期間，年均節(jié)能率達到了5.6%，“九五”期間，年均節(jié)能率進一步提高到7.1%。

　　三是實施有針對性的能源政策產生的政策效應。中國政府綜合運用法律、政策、標準、經(jīng)濟及行政等手段促進節(jié)能與優(yōu)化能源結構。1980年，確立了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位”的能源方針，并且把節(jié)能工作納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，建立了比較完整的節(jié)能管理體制，1997年頒布了《節(jié)約能源法》，迄今已制定實施的能源和節(jié)能國家標準達164項。90年代以來，政府又將改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和走新型工業(yè)化道路作為新的發(fā)展目標，通過實施產業(yè)政策限制和強制淘汰高物耗、高耗能、高污染的產品、技術和企業(yè)，建立起旨在改善環(huán)境質量的排污收費制度和酸雨“雙控區(qū)”的劃分及控制目標，組織實施了一系列發(fā)展綠色能源、推廣節(jié)能產品和技術的計劃和示范項目。近期，探索適應市場經(jīng)濟條件下的節(jié)能新機制和新辦法，逐步引入了“綜合資源規(guī)劃（IRP）”、“需求側管理（DSM）”以及“能源服務公司（ESCO）”等方法與理念，并在逐步示范推廣。

　　在能源供應方面，實行“集資辦電”，“群眾辦礦”的政策，使能源供應大幅增加，能源嚴重短缺的局面逐步得到緩解。推行以小水電為主的農村電氣化，使農村無電人口由1978年的4.5億人減少到2000年的2800萬人，而目前世界上仍有20億人沒有用上電。

　　二、未來20年中國將面臨比較嚴峻的能源問題，能否繼承過去的成就，關鍵在于能否采取合理的政策。

　　本世紀的頭20年是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也將面臨許多新的重要變化和挑戰(zhàn)。按照“十六大”提出的全面建設小康社會的目標，到2020年中國實現(xiàn)經(jīng)濟翻兩番。按照購買力平價（PPP）折算，屆時中國的人均GDP將超過1萬美元。根據(jù)國際經(jīng)驗，這一時期是實現(xiàn)工業(yè)化的關鍵時期，也是經(jīng)濟結構、城市化水平、居民消費結構發(fā)生明顯變化的階段。反映到能源領域，大部分發(fā)達國家也是經(jīng)歷了人均能源消費量增長較快（尤其在人均GDP在三千至一萬美元之間）和能源結構快速變化（石油需求比例上升）的過程。再加上中國的特殊國情，以及經(jīng)濟全球化和環(huán)境保護日盛的國際背景，中國面對的情況要比發(fā)達國家曾經(jīng)歷的時期要復雜得多。

　　在中國全面建設小康社會的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟社會的發(fā)展目標，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也取決于采取何種經(jīng)濟、能源、環(huán)境等方面的政策。為了說明不同政策背景下的能源需求及其產生的社會效益，我們設定了三種情景：

　　A情景：對能源需求及其社會效益產生重大影響的政策不采取特別的政策措施，可稱之為基準情景。

　　B情景：對相關政策采取適當調整。

　　C情景：在具有現(xiàn)實可操作性的前提下，做較大的政策調整，突出經(jīng)濟、能源、環(huán)境等政策的影響力，可稱之為強化政策情景。

　　需要說明的是，即使A情景也不是簡單地沿用當前的政策，既考慮了工業(yè)、交通、建筑和能源轉換部門正在實施的有關政策的深化，還考慮醞釀中的政策實施（具體政策見附表1），與另外兩個情景相比只是醞釀中的政策實施時間有所差別。不同情景所采取的政策差別見附表2。

　　表2給出了三種情景的一次能源需求總量及其品種構成，表3給出了三種情景下煤炭、石油、天然氣的需求。

　　



　　



　　從上述預測結果可得出如下結論：

　　一是如果采取正確的能源戰(zhàn)略和相關的政策措施，未來20年中國的能源需求將有可能保持相對較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25-33億噸標準煤之間，均值為29億噸標準煤，是2000年的2.2倍。這就意味著中國還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，也有可能在遠低于目前發(fā)達國家人均能源消費量的條件下，進一步顯著提高人民的生活水平。

　　二是在保持相同經(jīng)濟增長目標的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現(xiàn)能源結構和能效提高的差別，從而導致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標準煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源發(fā)展戰(zhàn)略，雖然均能滿足經(jīng)濟發(fā)展目標，但對能源供應、能源安全、環(huán)境保護等諸多方面產生截然不同的影響。

　　三是隨之人民生活水平的提高和消費結構的升級，能源的需求結構將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會和工業(yè)部門的增長速度，這兩個部門的用能增長在全部當年新增能源消費中的比例將從目前不到35%上升到2020年的57%—75%，逐漸成為能源需求增長的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應和提高能效，以及石油安全和環(huán)境保護等問題。

　　在全面建設小康社會的過程中，中國在能源領域將面臨著一系列挑戰(zhàn)：

　　一是過度依賴化石燃料，對資源的可持續(xù)供應造成壓力。我國人均能源可采儲量遠低于世界平均水平，2000年人均石油開采儲量只有2.6噸，人均天然氣可采儲量1074立方米，人均煤炭可采儲量90噸，分別為世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。

　　我國石油產量不可能大幅增長，2020年預計為1.8-2.0億噸，然后將逐漸下降。

　　我國煤炭資源雖然比較豐富，但探明程度很低。2000年可供建設新礦的尚未利用的經(jīng)濟精查儲量僅203億噸（張榮立等，煤炭工業(yè)協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展與開發(fā)建設布局研究，中國煤炭，2003，No,4），遠遠滿足不了近期煤礦建設的需要，必須加緊勘探。另外尚未利用的經(jīng)濟精查儲量中86％分布在干旱缺水、遠離消費中心的中、西部地區(qū)，開發(fā)、運輸和利用的難度勢必加大。

　　從世界范圍看，據(jù)世界能源委員會/國際應用系統(tǒng)分析研究所的評估，全球開采成本較低的化石燃料儲量將在本世紀中期到末期耗盡。

　　二是經(jīng)濟社會發(fā)展對能源的依賴度仍然較大，提高能源效率雖然還有較大潛力，但其艱巨性要遠大于前20年。中國的經(jīng)濟社會發(fā)展對能源的依賴比發(fā)達國家大得多。2001年，中國終端能源用戶用在能源消費的支出為1.25萬元，占GDP總量的比例為13%，而美國僅為7%。從能源利用效率來看，我國單位產品的能耗水平較高（以能源強度（單位GDP能耗）進行國別間對比，由于存在貨幣換算的問題，帶來結論有較大偏差。如按名義匯率計算，2000年中國的能源強度為日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中國能源強度被明顯高估。若按購買力平價（PPP）計算，中國的能源強度僅比日本高20%，比OECD國家的平均水平低8%，顯然又出現(xiàn)了明顯的低估。故在此以單位產品能耗做為對比的標準。），目前8個高耗能行業(yè)的單位產品能耗平均比世界先進水平高47%，而這8個行業(yè)的能源消費占工業(yè)部門能源消費總量的73%。按此推算，與國際先進水平相比，中國的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標準煤。

　　從前述情景分析的結果看，到2020年存在少用8億噸標準煤的可能。要實現(xiàn)此目標，其艱巨性要遠大于過去的20年。過去20年通過經(jīng)濟體制改革和結構變動所釋放出來的節(jié)能效果，在今后雖然還有大的潛力可挖，但面臨著重化工業(yè)新階段和國際制造業(yè)轉移的新情況，必須要在經(jīng)濟、能源、環(huán)境等方面，采取切實可行的政策、措施并加以落實，方能見到成效。

　　三是可持續(xù)發(fā)展面臨較大壓力，尤其是如何滿足小康社會對環(huán)境的要求面臨著巨大挑戰(zhàn)。中國并沒有擺脫先污染后治理的老路。僅以大氣污染情況為例，中國的二氧化硫和二氧化碳排放量分別居世界第一位和第二位。雖然單位GDP的碳排放量明顯下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放總量卻從1980年的3.94億噸碳增加到2001年的8.32億噸碳﹔燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要原因，九十年代中期酸雨區(qū)面積比八十年代擴大了100多萬平方公里，年均降水PH值低于5.6的區(qū)域面積已占全國面積的30%左右。由于較嚴重的環(huán)境污染，造成了高昂的經(jīng)濟成本和環(huán)境成本，并對公眾健康產生較明顯的損害，國內、外研究機構的成果顯示，大氣污染造成的經(jīng)濟損失占GDP的3-7%。造成大氣質量嚴重污染的主要原因是中國以燃煤為主的能源結構，并且沒有對煤炭利用采取有效的環(huán)保措施，煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤,此外機動車快速增長所帶來的污染加劇。根據(jù)能源需求情景分析的結果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物預計產生量見表4。

　　



　　從環(huán)境容量看，要使二氧化硫排放量處在生態(tài)系統(tǒng)能承受的降解能力之內，全國最多能容納1620萬噸左右（在此僅考慮了基于酸雨控制的二氧化硫容量。）﹔氮氧化物的環(huán)境容量也不會高于1880萬噸，這些標準應是“環(huán)境小康”的最低要求。但是，表4的相關數(shù)據(jù)表明，目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”，到2002年，即使按照污染物產生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物產生量也遠遠超過環(huán)境容量所承受的范圍，如果滿足目前的控制水平，兩類污染物需削減量分別達到2436萬噸、1641萬噸，削減率分別為60.1%、46.6%。如果是污染物產生較多的A情景，屆時可能出現(xiàn)的大氣污染將更為嚴重。此外，二氧化碳產生量也會明顯增加，要求中國限排溫室氣體的國際壓力將越來越大。從國際經(jīng)驗和中國的潛力看，在保持經(jīng)濟增長和能源發(fā)展的同時，明顯減少環(huán)境污染，滿足小康社會對環(huán)境質量的要求，不是不可能，但面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　四是能源安全尤其是石油安全問題越來越重要，如果措施不當就會出大問題。隨著人均收入水平的提高，中國必須面對難以避免的兩個情況：其一是石油消費量顯著增加﹔其二是受石油資源的約束需要大量進口石油滿足國內需求。目前這些情況已有所表現(xiàn)，自1993年中國成為石油凈進口國之后，我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消費量最少也要4.5億噸，屆時石油的對外依存度有可能接近60%，與目前美國的水平相當（美國的石油對外依存度為58%）。中國石油供應的一大半將依賴國際資源，一方面將對國際石油市場的供求關系產生一定影響，另一方面使中國的石油安全問題變得十分突出，如何準確把握影響石油安全的國際形勢和樹立切合實際的石油安全觀，如何充分利用好國內外兩種資源，如何建立針對石油安全的緊急應對機制和預警機制，如何參與到有利于保證中國石油安全的國際合作框架中，如何提高中國石油企業(yè)參與國際市場競爭的能力，是擺在中國政府和企業(yè)面前并需要很好解決的重要問題。除此之外，保障電力和天然氣供應安全也是能源安全的重大問題。

　　三、實施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略應做為新時期我國能源發(fā)展的基本方針，以此促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展全面建設小康社會的目標對能源供應及其供應質量提出了較高要求，采取正確的能源戰(zhàn)略對于保障能源供應、解決當前的突出矛盾、應對未來的挑戰(zhàn)具有決定性意義。如果將考慮問題的視角拓展到世界范圍和中國未來發(fā)展的更長周期，可以發(fā)現(xiàn)兩個具有長遠戰(zhàn)略意義問題。一是從全球特別是發(fā)達國家能源發(fā)展的趨勢看，能源消費已經(jīng)逐步擺脫了對煤炭的依賴（目前世界煤炭消費的比例為25.5%，中國的煤炭消費比世界平均水平高出40個百分點以上。），轉向以石油天然氣為主并逐步擴大可再生能源的比例，雖然做出最終由可再生能源替代化石燃料進入“后石油時代”的判斷還為時尚早，但這一發(fā)展趨勢已初見端倪。全球能源發(fā)展帶給我們的思考是中國能否把握住此趨勢，有意識地在能源領域實行跨越式戰(zhàn)略。二是從中國未來發(fā)展的更長周期來觀察，盡管在本世紀的頭20年中國有可能仍然以能源消費增長翻一番實現(xiàn)GDP翻兩番的目標，但是不改變能源長期過度依賴化石燃料（尤其是煤炭，中國的煤炭消費已占全球煤炭消費的27.7%）的局面將嚴重削弱能源的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，本世紀頭20年的中國能源戰(zhàn)略，應著眼于長遠目標實現(xiàn)發(fā)展方向和發(fā)展方式的“轉型”。盡管發(fā)展的任務相當艱巨，但是要在發(fā)展中實現(xiàn)轉型，利用轉型促進發(fā)展。爭取利用20年時間建立新的發(fā)展機制，為今后更長遠的發(fā)展奠定基礎。

　　實現(xiàn)轉型主要體現(xiàn)在如下三個方面：

　　一是實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，要求能源供應要從簡單滿足經(jīng)濟發(fā)展的基本需求為目標，轉向在滿足需求的基礎上重視環(huán)境效益的雙重目標，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。這就意味著能源發(fā)展的目標應實現(xiàn)從“量”到“質”的轉變，將環(huán)境保護做為能源發(fā)展戰(zhàn)略的內生決策要素。

　　二是能源產業(yè)的發(fā)展方式由政府計劃和強管制，向政府引導下充分發(fā)揮市場化機制的方向轉變，以克服當前能源領域依然突出的計劃經(jīng)濟弊端，進一步發(fā)揮體制改革的巨大作用，保障能源供給、效率提高和結構優(yōu)化。

　　三是在經(jīng)濟全球化以及中國加入WTO的背景下，考慮到持續(xù)增加的石油進口使中國在能源領域試圖封閉發(fā)展的格局已被打破情況，中國的能源發(fā)展應從依據(jù)國內資源的“自我平衡”轉變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內外兩種資源、兩個市場，也就是說需要從國際視角來制定新時期中國的能源戰(zhàn)略。

　　按照上述原則和著眼解決能源發(fā)展遇到的嚴峻挑戰(zhàn)，在未來20年中國應實行“節(jié)能優(yōu)先、結構多元、環(huán)境友好”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略。依靠體制創(chuàng)新和技術進步，實行國際化戰(zhàn)略，力爭實現(xiàn)GDP翻兩番、能源消費翻一番的目標﹔優(yōu)先滿足人民特別是貧困群眾的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產利用對環(huán)境和健康的影響﹔初步形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機制，為今后更長遠的發(fā)展奠定基礎。到2020年，中國可持續(xù)能源發(fā)展的理想目標是，一次能源需求爭取少于25億噸標準煤，最多不超過29億噸標準煤﹔煤炭消費比例控制在60%左右，可再生能源發(fā)展到5.25億標準煤（其中新的可再生能源發(fā)電達到1億千瓦）﹔石油進口依存度控制在55%左右﹔主要污染物的削減率為46%-60%。

　　1. 節(jié)能優(yōu)先

　　情景分析的結果表明，如果采取強化節(jié)能和提高能效的政策，到2020年的能源消費總量可以減少15%到27%。預計在2000年-2020年期間，我國可累計節(jié)能10.4億噸標準煤，價值9320億元﹔相當于減排二氧化硫1880萬噸、二氧化碳6.56萬噸﹔單位GDP能耗將每年下降2.3%—3.7%，雖然下降的幅度與過去20年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時世界1.1%（P.3,《世界能源展望-為促進明天的發(fā)展而評價今天的供應》，國際能源署（IEA），2001，地質出版社）的年均下降率。從當前的情況看，節(jié)能政策對現(xiàn)有生產能力能效改進仍可以產生巨大的影響，據(jù)測算，目前市場上技術上可行、經(jīng)濟上合理的節(jié)能潛力仍高達1.5—2億噸標準煤。

　　由此可見，節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否有效挖掘出來。節(jié)能也對保障能源安全和減少能源生產利用引起的環(huán)境污染產生明顯的效益。因此，應將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也就是說，為了滿足能源需求的增長，節(jié)能要比增加能源供應更優(yōu)先考慮，做更多的貢獻﹔為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，建議將節(jié)約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護環(huán)境”共同做為新時期中國的基本國策（目前還未將節(jié)約資源做為基本國策。）。

　　從一次能源消費的部門結構看，到2020年，雖然工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（見表5），但仍然為第一大用能部門﹔而交通和建筑兩個部門的用能增長明顯加快，交通用能所占的比例將從2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1%，建筑用能比例將由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可見，節(jié)能的領域應該是全面的，對三大耗能部門均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始終占一半以上的工業(yè)部門，仍是節(jié)能的重點領域，預計工業(yè)部門的節(jié)能潛力有5億噸標準煤左右。另一方面需要盡快改變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，對當前已進入快速增長期、今后需求比例明顯提高的建筑、交通部門，必須及早采取有效措施。如果近期實施燃油稅和旨在提高汽車燃油經(jīng)濟性的燃油效率標準，并逐步在優(yōu)化交通運輸結構等方面取得進展，那么到2020年交通部門可少消費8700萬噸油，幾乎可占屆時國內原油產量的一半左右。在建筑部門也存在著很大的節(jié)能潛力，目前我國現(xiàn)有城市房屋建筑中，僅有2.1%達到了采暖建筑節(jié)能設計標準，與同緯度氣候相近的國家相比，中國單位建筑面積采暖和空調能耗約高出2倍左右。2020年建筑物能源消費量可減少1.6億噸標準煤。

　　



　　2．結構多元

　　相對能源生產結構而言，自1990年以來，我國一次能源消費構成中的煤炭比重下降趨勢比較明顯（見附表）。1990年煤炭在一次能源消費構成中的比重為76.2%，2002年則降為66.1%，但中國能源結構長期存在的過度依賴煤炭的問題并沒有得到根本解決，重要原因之一是缺乏明確的能源戰(zhàn)略和能源結構優(yōu)化政策。此能源結構一是造成當前已存在的環(huán)境嚴重污染﹔二是化石燃料長期無節(jié)制消耗對能源的可持續(xù)供應能力構成潛在威脅。三是影響能源利用效率，中國天然氣的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%( NIRA資助研究項目《東北亞地區(qū)能源與安全保障的研究II：中國的能源環(huán)境問題與東北亞地區(qū)國際合作的必要性》，執(zhí)行總結)。

　　能源結構的優(yōu)質化進程對能源需求總量影響很大。通過敏感性分析得出，能源消費結構中煤炭的比重每下降一個百分點，相應的能源需求總量可降低2000萬噸標準煤。根據(jù)能源供應分析,結構優(yōu)化方案2020年可少用1.28億噸標準煤。

　　從未來的走勢看，由于對石油、天然氣等優(yōu)質能源消費快速增加，將出現(xiàn)由需求側推動的結構性變動。當前在居民生活用能領域和發(fā)達地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)較明顯的結構變動，這就為能源結構的調整和優(yōu)化提供了較好的市場基礎。在制訂能源結構調整政策方面需要體現(xiàn)如下原則：一是立足國內資源、充分利用國際資源，在保證供給和經(jīng)濟可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結構﹔二是國家能源安全有充分保障﹔三是環(huán)境質量明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強。

　　能源結構調整和優(yōu)化的建議方案為：逐步降低煤炭消費比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國內外資源滿足國內市場對石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和可再生能源先進利用，利用20年的時間，初步形成結構多元的局面，使得優(yōu)質能源的比例明顯提高。具體內容包括：

　　逐步降低煤炭在一次能源消費中的比例，到2020年煤炭消費比例力爭控制在60%左右。受我國“豐煤少油”的資源稟賦制約，煤炭在我國能源結構還需要擔當重要角色，這一情況可能持續(xù)較長時期。單純從資源量的角度來看，我國煤炭資源是有中長期保證能力的，如果按照年產25億噸原煤來推算可供應80年。如果考慮水資源角度和環(huán)境容量的制約，我國煤炭資源最大開發(fā)規(guī)模為年產煤28億噸，煤炭供應的關鍵是產能和基礎設施的建設。即使按照煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分別達到17億噸和21億噸煤。從目前的在籍礦井和在建國有礦井的供應能力看，預計到2020年生產能力為7.1億噸(已扣除退役礦井的產能)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產能力仍按3.5億噸估算，這就意味著，要保證煤炭的穩(wěn)定供應，從2000到2020年，年均需要凈增加產能至少5000萬噸(雖然東南沿海地區(qū)可進口煤炭解決供應問題)，煤礦建設任務十分繁重。如果這一問題處理不好，甚至會再度出現(xiàn)煤炭供應緊張。

　　加速發(fā)展天然氣，使之在替代煤炭消費方面發(fā)揮重要作用﹔石油則有效利用國際資源和國際市場，滿足國內對石油的基本需求。改變天然氣發(fā)展滯后的局面，到2010年和2020年，天然氣消費占一次能源的比例，要從2000年的2.8%提高5%—6%和6.7%—8.9%，力爭實現(xiàn)高方案。2000年至2020年天然氣消費年均增長率為9%左右。天然氣的發(fā)展要以國內資源為主體，國外資源做補充，到2020年天然氣需求總量要達到1600億立方米以上(基年數(shù)據(jù)的天然氣折成熱值為9310大卡/千立方米，如按此標準折算，則天然氣需求量為1600億立方米)，進口量為500—600億立方米，進口依存度為34%左右。從國內資源供給能力看，2001年天然氣的儲采比為62.2，遠高于石油15.4的儲采比（2002年世界石油、天然氣儲采比的平均水平分別為40.6和60.7），我國天然氣發(fā)展尚處在青年期，有較大的發(fā)展?jié)摿?。預計到2010年和2020年天然氣累計探明儲量可能分別達到4.9萬億立方米和7.5萬億立方米，這就意味著至少到2020年中國天然氣的儲量增長仍保持青年期的特點。要達到上述目標，天然氣開發(fā)利用必須實現(xiàn)高速發(fā)展，到2020年國內的天然氣產量要比2002年增加3—4倍，同時還需要為利用進口天然氣建成較大規(guī)模的輸氣管線和其它基礎設施﹔另一方面，天然氣能否起到替代煤炭的作用，關鍵取決于其價格是否具備市場競爭力和可接受性，由于現(xiàn)行價格水平和定價機制存在問題，造成了當前天然氣市場發(fā)展受價格過高的影響而受阻，因此，需要盡快解決在價格形成機制方面存在的問題。

　　到2020年石油需求量在4.5億噸—6億噸，分別是2000年的2倍—2.6倍?？紤]到受國內資源稟賦的制約，以及大規(guī)模石油進口對石油安全帶來的壓力，石油以滿足國內基本需求為目標，不做為替代煤炭的能源，并力爭在2020年將石油消費量控制在4.5億噸之內。預計我國原油產量的高峰期在2015年前后，最大產量可能達到2億噸左右，2020年的原油產量在1.8—2.0億噸。這就意味著即使按照低方案石油進口量也需要2.5—2.7億噸，石油的對外依存度將達到55%—60%。

　　積極發(fā)展水電、核電和可再生能源。預計到2020年所需發(fā)電裝機達8.6-9.5億千瓦（見表5），相當于今后20年每年新增2900萬至3300多萬千瓦的裝機。通過加快水電的建設和開發(fā)，到2020年水電裝機至少在2億千瓦以上，力爭達到2.4億千瓦，水電占全部發(fā)電量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%—22%。這就要求每年需開發(fā)640—900萬千瓦的水電裝機。就水電資源而言，技術可開發(fā)的水電資源為5.21億千瓦，目前的開發(fā)率僅為15%，開發(fā)率遠低于世界平均水平(我國按電量計算的開發(fā)率僅為10%，低于18.4%的世界平均水平，列世界第80位左右)，也落后于印度、越南、巴西等發(fā)展中國家,按照上述的發(fā)展設想，屆時水電開發(fā)程度將升至38—45%。此外，我國的水電開發(fā)程度存在著地區(qū)間的明顯差異，東部水電開發(fā)程度為68%，可開發(fā)的大型水電所剩無幾﹔而西部水電的開發(fā)率僅為8%。上述情況表明，水電有較大的發(fā)展?jié)摿?，開發(fā)重點是西部，但開發(fā)難度和開發(fā)成本也較大。

　　



　　通過積極發(fā)展核電，力爭到2020年核電裝機達到4000萬千瓦，年均增長高達15.9%，核電占全部發(fā)電量的比例從2000年的1.2%提高到2020年的7%。我國的鈾資源對核電的發(fā)展是“近期有富裕，中期有保證，遠期有潛力”。核電發(fā)展的關鍵決定因素是投入、技術和環(huán)境三大問題。當前要通過提高國產化率和實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，顯著增強核電的市場競爭力。

　　積極發(fā)展可再生能源，使其初步形成一定規(guī)模，為今后更大規(guī)模地替代化石燃料奠定基礎。到2020年可再生能源利用量達到5.25億噸標準煤，比2000年的2.56億噸標準煤增加1倍左右，并且使可再生能源先進利用（諸如風能、太陽能等發(fā)電）占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5％。到2020年，可再生能源發(fā)電裝機達到1億千瓦，其中小水電為7000萬千瓦，風力發(fā)電裝機2000萬千瓦，生物質能發(fā)電1000萬千瓦。從資源量看，我國新能源和可再生能源資源可獲得量是每年73億噸標準煤，現(xiàn)在的開發(fā)量不足4000萬噸標準煤，有足夠的資源可供使用。在“九五”期間，中國先進可再生能源開發(fā)利用速度已達年均11.2%，如果將其加快到年均增長15%，就可實現(xiàn)2020年的發(fā)展目標。積極發(fā)展可再生能源，除了初步替代化石燃料的長期目標外，近期著眼解決全面建設小康社會過程中邊遠及農村地區(qū)的用能問題。

　　3. 環(huán)境友好

　　在世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，環(huán)境約束對能源戰(zhàn)略和能源供求技術產生的影響十分顯著，在許多情況下，環(huán)境因素比資源因素所起的作用更具決定性。鑒于我國環(huán)境已嚴重破壞以及能源生產利用是造成環(huán)境惡化的主要原因，建議將環(huán)境保護做為決策能源戰(zhàn)略的內部因素，也就是將環(huán)境容量以及小康社會對環(huán)境的需求做為能源政策的重要決策變量之一。

　　能源發(fā)展受環(huán)境的制約主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是環(huán)境容量的制約。如果是基于酸雨控制考慮二氧化硫的容量，全國最多能容納二氧化硫1620萬噸左右﹔如果是基于空氣質量要求的二氧化硫容量，則二氧化硫總量控制在1200萬噸左右，才能使全國大部分城市的二氧化硫濃度達到國家二級標準﹔全國氮氧化物的環(huán)境容量不會高于1890萬噸。二是全球溫室氣體減排的制約。到2020年中國二氧化碳排放量在13億噸～20億噸，中國人均碳排放水平在0.9噸～1.3噸。如果美國簽署《京都議定書》，中國將是下一個納入限排承諾的“目標”。2020年以后中國將難以回避溫室氣體排放增長限制的承諾。隨著溫室氣體的限排，二氧化碳的邊際削減成本將趨于上升。因此，未來中國能源的發(fā)展將受到來自全球環(huán)境的壓力。溫室氣體限排所要求的經(jīng)濟投入，將迫使中國的能源部門必須重新定位。三是環(huán)境小康需求的制約，環(huán)境小康是中國全面實現(xiàn)小康社會的重要內容之一，環(huán)境質量也是衡量全面建設小康社會的重要指針。根據(jù)全國環(huán)境保護模范城市、生態(tài)省、市的考核指針，參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，未來20年中國環(huán)境需求指針見表7。

　　



　　四、采取綜合措施保障石油安全

　　1.國內外石油資源、供需狀況以及石油安全對策共同構成了影響中國石油安全的三大因素 "從長遠和全球的觀點來看，所謂'能源問題'，確切地說就是石油問題"1。 石油是創(chuàng)造社會財富的關鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油置于能源戰(zhàn)略的核心位置。

　　所謂石油安全就是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展需要的石油供應。所謂石油不安全主要體現(xiàn)在石油供應暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經(jīng)濟的損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應變能力。應變能力包括戰(zhàn)略儲備、備用產能、替代能源、預警機制等。

　　構成中國石油安全的三大因素包括：中國油氣資源狀況以及國內產量、進口需求﹔世界石油供需狀況以及價格變動是否能夠滿足中國在內的需求﹔建立在國內、國外供需基礎上的石油安全對策。

　　從國內的情況看，中國是一個石油大國，還有一定的發(fā)展?jié)摿Ιr但同時中國油氣資源相對貧乏，按每平方公里國土面積的資源量、累計探明可采儲量、剩余可采儲量和產量值（即豐度）來看，中國都明顯低于世界平均水平（見表8），未來中國油氣勘探開發(fā)的難度增大。如前所述，隨著石油消費的較快增長，到2020年中國的石油對外依存度可能超過55%，由此帶來的石油安全問題是一個極具挑戰(zhàn)性的重大問題。

　　從世界石油資源及其供需形勢看，本世紀初的石油處在相對安全期。其理由有四：一是過去20年世界石油產量和剩余可采儲量均平緩上升，剩余可采儲量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節(jié)余”，石油儲產比維持在40以上﹔二是20世紀80年代后期以來，世界石油總體處在限產狀態(tài)，OPEC采取限產保價的總體戰(zhàn)略并充當世界石油供應的調節(jié)庫，獨聯(lián)體國家由于政治、經(jīng)濟原因石油產量大幅度下降﹔三是世界石油儲量有在30年左右（到2025年）翻番的可能﹔四是2020年之前石油產量呈增長趨勢，2020年以后因替代能源的發(fā)展略有降低，“后石油時代”將進入能源品種多元化的時代，石油在一次能源構成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，本世紀的前20至30年，無論對石油消費國還是石油輸出國都處于相對安全狀態(tài)，能滿足包括中國在內的石油需求。而天然氣的供應將比石油更充分，天然氣的國際貿易將有大發(fā)展。從國際石油市場的價格走勢看，長期穩(wěn)定而短期波動幅度大。石油、天然氣價格長期以來是明顯高出成本的壟斷價格，以不變美元計，長期的多年油價均值相對穩(wěn)定，以可變美元計略有上升，預計2005年至2020年多年平均價（以2000年不變美元計）從23美元/桶上升到25美元/桶的可能性較大。但是，每種影響油價的因素都可以引起油價偏離平均值，并被投機運作和人們的心理因素而放大，使油價出現(xiàn)波動。影響油價的多種因素中以經(jīng)濟增長的起伏、局部供需關系的變化和突發(fā)事件的沖擊為主。

　　2.樹立石油安全觀必須準確把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治的特點

　　現(xiàn)代石油市場和石油地緣政治出現(xiàn)了如下特點：

　　一是石油向商品的回歸。石油做為國家間政治斗爭武器的作用已被大為削弱，做為戰(zhàn)略物資的一面趨于淡化，做為社會和經(jīng)濟中重要商品的一面更加凸顯。石油的運作更加明顯地受到市場經(jīng)濟本身規(guī)律的影響。二是石油輸出國和消費國的關系出現(xiàn)新局面。無論是OPEC還是OECD，任何一方想單獨、長期控制國際市場，決定石油價格的局面已很難再現(xiàn)，雙方既有利益的爭斗也有互相依賴、互相滲透。三是供需格局復雜化。非OPEC組織的石油輸出國作用增強，出現(xiàn)了更多的石油勘探熱點和出口國，出現(xiàn)了亞洲的新消費熱點，全球石油貿易和流向更趨復雜化，消費國和石油輸出國都在使輸出（入）國多元化以保持穩(wěn)定的供需關系和獲得更好的經(jīng)濟利益。四是跨國公司成為控制國際石油市場的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影響著各輸出國和輸入國，通過上下游一體化發(fā)展和多種形式的并購，各主要輸出國和消費國迅速發(fā)展出一批大型跨國公司，跨國公司和國際金融財團相結合，成為控制國際市場的主要力量。

　　上述世界石油市場和石油地緣政治的變化，對中國而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰(zhàn)。影響中國石油安全的主要因素包括：一是存在著國際石油供應暫時短缺的可能。石油進口依存度不斷增大，加大了石油供應的風險，國際上可能出現(xiàn)短期和局部的供應短缺，敵對勢力對石油供應可能造成威脅。二是國際上石油價格有可能出現(xiàn)短期的較大波動，石油價格過高可降低GDP的增長速度，而價格過低將使國內石油行業(yè)虧損。三是從國內因素看，國內油氣生產存在一定的不確定性，自然災害對生產和運輸（尤其對天然氣輸送）可能產生較大影響。四是中國石油公司的實力和國際經(jīng)營的經(jīng)驗不足。五是缺乏石油安全應對體系。

　　3. 采取綜合對策建立中國石油安全保障體系

　　石油不安全的因素可以利用綜合對策加以弱化和削減，除了前文所強調的實施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略，真正將節(jié)能放在首位之外，綜合對策還包括：

　　一是加快國內油氣資源的勘探開發(fā)。國家對基礎性的早期石油地質工作加大投資支持力度，為新區(qū)、新領域的開拓創(chuàng)造條件﹔通過政策引導國內各大石油公司加大對上游的勘探投入，從世界石油工業(yè)的投資重點看，自20世紀80年代后期以來已轉向上游。上游所占投資比例從40%—60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）﹔實施切合實際的油氣發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略，并加速發(fā)展石油科技。

　　二是強化采油，發(fā)展替代燃料和技術。目前我國油田平均采收率約34％。采用三次采油技術強化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲量。據(jù)美國地質調查局和世界石油協(xié)會“世界油氣資源評價”（2000年），中國采取強化采油提高采收率等措施，開采儲量可增加19.6億噸，相當于2000年剩余可采儲量的80％以上。發(fā)展替代燃料和技術（電動汽車等），也是減少對進口石油依賴的重要措施。預計到2020年，煤液化產品產量可達1600萬噸，需投資1450億元。

　　三是盡可能加入到國際合作架構中，全面進入國際市場。做為正在興起的國際石油消費大國，中國應充分利用目前已形成的國際石油利益格局，開展能源外交，積極參與多種形式的世界和地區(qū)性的能源合作組織。積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場做為獲得石油產品的主要手段，把在國外獲得份額油做為重要的經(jīng)營手段，開辟國內石油期貨市場，力爭在石油價格上有更多的發(fā)言權，建立有利于進入國際市場的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。

　　四是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度和預警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲備制度，以適應不同層次的安全需要，爭取在2010年完成相當40天需求量的戰(zhàn)略儲備，在2015年完成相當55天需求的儲備量，并建立油田儲備和產能儲備制度。建立安全預警應對機制，建議按5級（即石油短缺達到進口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應的預警應對方案。

　　五、完善制度、政府推動促進節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的實施

　　1．當前節(jié)能工作仍存在著較大障礙

　　一是節(jié)能觀念落后。在發(fā)達國家，節(jié)能觀念已從上世紀70年代初為應付能源危機而實行節(jié)約和縮減，演變成以提高效益、減少污染、改善生活質量和改進公共關系為目標。在我國，補缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應緩和就放松節(jié)能工作的認識根源。

　　二是政府節(jié)能管理機構明顯削弱，節(jié)能管理人員大量流失，導致節(jié)能管理工作滑坡。美、日等國則大力加強政府節(jié)能管理機構，美國能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度預算達13億美元。

　　三是節(jié)能的立法和執(zhí)法存在明顯缺陷?！豆?jié)能法》執(zhí)行不力，配套法規(guī)的制訂進展遲緩﹔能源、經(jīng)濟、環(huán)境相協(xié)調的綜合規(guī)劃和決策體制尚待建立﹔節(jié)能決策和立法能力薄弱。

　　四是缺少有效的經(jīng)濟激勵制度。1994年財稅體制改革以后，原先對節(jié)能項目和產品實行稅收減免、貸款優(yōu)惠等激勵政策措施大大減弱甚至取消，對節(jié)能十分不利。

　　五是節(jié)能的技術創(chuàng)新能力弱。節(jié)能技術研究開發(fā)投入太少，未能列入“十五”國家重大科研計劃。企業(yè)節(jié)能技術改造融資困難。節(jié)能設備質量差，一些關鍵技術和設備過度依賴進口。

　　2．節(jié)能工作的關鍵環(huán)節(jié)是政府推動和建立有效的經(jīng)濟激勵制度

　　一是加強政府節(jié)能管理體系的建設，切實轉變政府職能

　　節(jié)能領域的市場缺陷和市場障礙比較明顯。主要體現(xiàn)在：市場價格不能反映長遠利益﹔投資者偏向能源開發(fā)項目﹔能源生產利用的環(huán)境成本未計入能源價格﹔消費者缺乏節(jié)能信息和技巧﹔政府不合理的財稅政策和管制政策妨礙節(jié)能潛力的充分發(fā)揮。節(jié)能具有公共事務的性質，市場機制的作用很有限，據(jù)世界銀行研究，市場力量對實現(xiàn)節(jié)能潛力的貢獻率只有20%。市場經(jīng)濟國家的實踐表明，節(jié)能同環(huán)保一樣，政府必須起主導作用。

　　為了扭轉節(jié)能領域政府管理職能被削弱的局面，建議國務院設立資源節(jié)約辦公室，并恢復國務院節(jié)能辦公會議制度。設立節(jié)能管理專項基金，用于節(jié)能政策法規(guī)和標準的制訂、宣傳教育、信息服務、獎勵等活動。

　　轉變政府職能，將政府在節(jié)能領域的主要職能定位在：制訂能源價格、稅收等經(jīng)濟政策，強化市場信號﹔制訂節(jié)能法規(guī)和標準﹔提供信息服務，包括公眾宣傳、能源審計、能效標識、教育與培訓等﹔資助和鼓勵節(jié)能技術研究、開發(fā)和示范﹔促進和協(xié)調各種節(jié)能組織的活動﹔政府機構自身節(jié)能。政府對能源的管理，應由能源供應為主轉向終端消費，由行政手段為主轉向經(jīng)濟手段為主。當前，應把政府機構節(jié)能當作推進全國節(jié)能工作的突破口。

　　二是建立和完善節(jié)能經(jīng)濟激勵政策

　　節(jié)能是高度分散的二次投資活動。由于大多數(shù)企業(yè)的能源費用占生產成本的比重很小，而較高的能源成本往往可通過產品價格回收﹔對消費者來說，能源效率通常不是選購用能設備的決定因素。因此，政府的經(jīng)濟激勵政策對節(jié)能的成效十分重要。

　　建議推進能源價格市場化以及政府價格調控的科學化﹔節(jié)能投資項目實行稅收減免或加速折舊的優(yōu)惠政策﹔生產節(jié)能新產品的企業(yè)，應視同高新技術企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費稅率，3-5年內汽油、柴油價格含稅率提高到60%左右。

　　三是建立終端用能設備能效標準和標識體系

　　制訂、實施終端用能設備能效標準和標識是提高能源效率的關鍵措施之一，對減少能源消費、促進市場競爭、消除國際貿易技術壁壘、減少污染物排放具有重要意義。建議根據(jù)各種終端用能設備的節(jié)能潛力、預期效益、相關機構（測試、管理、監(jiān)督、強制執(zhí)行、評估）的能力、國際一致性等因素，制訂終端用能設備能效標準和標識，以及配套政策措施。我國制訂、實施新的終端用能設備（包括家用電器，照明器具，電動機、風機、水泵、壓縮機、變壓器等通用設備，工業(yè)鍋爐）的能效標準，預計至2020年，節(jié)電潛力達2540億千瓦時，節(jié)能潛力1.28億噸標準煤（工業(yè)鍋爐），總的凈效益達5060億元，可減排SO21940萬噸，CO29760萬噸碳。

　　四是建立市場經(jīng)濟條件下的節(jié)能新機制

　　在市場經(jīng)濟條件下，實施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的關鍵，在于創(chuàng)造使節(jié)能與開發(fā)平等競爭的市場環(huán)境，促使節(jié)能在競爭中發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。國內外的經(jīng)驗表明，需求側管理和綜合資源規(guī)劃（DSM/IRP）、能源服務公司、壽期成本分析、消費者教育，以及市場定價機制、外部成本內部化等，是實現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的有效政策工具。這些節(jié)能新機制，應在試點示范的基礎上，制訂政策法規(guī)，排除障礙，在全國范圍內逐步實施。

　　3．調整節(jié)能戰(zhàn)略重點，在繼續(xù)推進工業(yè)節(jié)能的同時，加強建筑、交通等領域的節(jié)能

　　長期以來，政府對能源的管理偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑節(jié)能，這是先生產、后生活的計劃經(jīng)濟思想在能源領域的一個突出反映，導致建筑節(jié)能長期落后，至今很難推動，成為我國節(jié)能工作最薄弱的一個環(huán)節(jié)，造成巨大的浪費。此外，對當前快速增長的交通領域，其節(jié)能工作也重視不夠。為了扭轉這一局面，并適應全面建設小康社會過程中建筑、交通用能快速增長的新形勢，將節(jié)能戰(zhàn)略重點調整到，在繼續(xù)推進工業(yè)節(jié)能的同時，加強建筑、交通等領域的節(jié)能。

　　工業(yè)節(jié)能：如前所述，到2020年工業(yè)部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節(jié)能效應最為顯著的部門。從節(jié)能的實現(xiàn)因素看，通過調整行業(yè)和產品結構實現(xiàn)的節(jié)能約占工業(yè)部門節(jié)能潛力的70%-80%，依靠技術進步降低單位產品能耗實現(xiàn)的節(jié)能占20%-30%。因此，工業(yè)部門節(jié)能應實行技術進步與調整行業(yè)、產品結構相結合。通過修訂節(jié)能設計規(guī)范，實行企業(yè)能源審計和報告/對標管理，推進節(jié)能技術進步，建立能源管理信息系統(tǒng)，推行績效合同等政策和措施，促進工業(yè)部門的節(jié)能。

　　建筑節(jié)能：到2002年末，全國只建成節(jié)能建筑2.3億平方米，僅占城市建筑面積的2.1%。建筑節(jié)能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場，推動既有建筑節(jié)能改造﹔國務院制訂實施建筑節(jié)能條例，嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能設計標準﹔制訂鼓勵生產和使用節(jié)能建筑材料及耗能器具的經(jīng)濟激勵機制﹔設立既有建筑節(jié)能改造專項基金﹔建立健全建筑節(jié)能管理監(jiān)督機制﹔制訂耗能設備能效標準和標識。

　　交通節(jié)能：目前中國各類汽車平均百公里油耗比發(fā)達國家高20%以上。如果政策得當，2010年公路運輸節(jié)油潛力約15%，2020年30%以上。建議開征燃油稅﹔制訂燃料效率和油品質量標準﹔改進城市規(guī)劃和交通體系，優(yōu)先發(fā)展快速公共交通﹔建立智能交通系統(tǒng)﹔鼓勵開發(fā)、購買和使用替代燃料車，以促進交通節(jié)能。

　　此外，電力系統(tǒng)應大力推行需求側管理，確立電網(wǎng)公司為實施需求側管理的主體，制訂對電力企業(yè)和用戶的激勵政策和措施。

　　六、通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略

　　正確處理能源和環(huán)境的關系是實施環(huán)境友好的前提，能源與環(huán)境的關系體現(xiàn)在如下方面：能源是環(huán)境問題的核心，能源生產、利用對當?shù)亍^(qū)域和全球大氣環(huán)境產生重要影響﹔環(huán)境是能源決策的關鍵因素，環(huán)境評價應是所有能源項目立項的先決條件，環(huán)境應作為一種資源納入綜合資源規(guī)劃﹔能源是環(huán)境外交的中心，耗能產品也是國際貿易綠色壁壘的對象﹔能源生產（特別是核電和水電）和使用（綠色照明，綠色建材，節(jié)能空調、冰箱，綠色計算機等）是綠色運動的主要目標。

　　實施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。

　　政府驅動：環(huán)境保護通常是市場機制失靈的領域，必須由政府驅動。政府驅動的方式既包括對環(huán)保的直接投入，也包括制定和嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和標準，還包括經(jīng)濟激勵制度的建立，以促進清潔能源的加速發(fā)展和高能耗、高污染、高物耗產業(yè)與產品的加速淘汰。

　　公眾參與：要在全社會營造關心環(huán)境、愛護環(huán)境、改善環(huán)境的良好氛圍，并充分發(fā)揮非政府組織的積極性。

　　總量控制：鑒于環(huán)境質量受到嚴重破壞的現(xiàn)實，對主要污染物的排放實行總量控制，并合理分配，以實現(xiàn)經(jīng)濟、能源和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

　　排污交易：為了用最小成本實現(xiàn)環(huán)境保護目標以及最有效地利用環(huán)境資源，可借鑒國際上較多應用并且行之有效的排污交易制度。

　　具體的政策建議包括：

　　一是發(fā)展環(huán)境友好能源

　　應把發(fā)展?jié)崈裟茉春湍茉礉崈衾眉夹g當作可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略的重要目標。鑒于2020年煤炭仍將占一次能源消費的60％左右，發(fā)展?jié)崈裘杭夹g具有十分重要的意義。到2020年，加速推廣應用潔凈煤技術可使煤炭需求減少2億噸，并相應減少污染物排放。建議恢復1995年成立的國家潔凈煤技術推廣規(guī)劃領導小組。修訂國家潔凈煤技術推廣計劃，改善環(huán)保手段與潔凈煤技術發(fā)展的銜接，制定潔凈煤技術研究開發(fā)和推廣應用的激勵政策。

　　二是按空氣質量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制

　　目前已對SO2進行了嚴格的總量控制，下一階段需要高度關注已成為眾多城市首要污染物的可吸入顆粒物，以及快速增長中的氮氧化物，適當時機對其實行總量控制并分階段逐步嚴格，同時對煙塵、粉塵的排放實行更嚴格的總量控制標準。

　　三是提高排污收費標準、實行排放交易

　　污染物收費標準不能低于污染整治成本，污染整治成本應允許納入生產成本。污染物排放交易可實現(xiàn)最小成本的污染物減排。要在全國范圍推行SO2 交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法規(guī)，裝備在線自動檢測和加強認證監(jiān)督和管理。

　　四是實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內部化

　　在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的新電力體制下，為了鼓勵清潔電源和可再生能源多發(fā)電，優(yōu)先上網(wǎng)，價格競爭不僅要考慮財務成本，還要考慮環(huán)境污染的外部成本，即全成本競爭。

　　五是及早控制城市交通環(huán)境污染

　　首先是執(zhí)行環(huán)境友好的運輸政策，包括：公共交通優(yōu)先、減少燃料消耗、控制汽車尾氣、發(fā)展清潔燃料汽車等。其次減少機動車尾氣污染要從車輛、燃料和法規(guī)三方面入手。燃料措施有：禁止使用含鉛汽油、燃料改進、替代燃料、提高燃料質量等。改進機動車的排放性能包括：發(fā)動機改進、尾氣凈化、顆粒收集器和機動車的維護保養(yǎng)等措施，發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，實施良好的檢修維護計劃可以減少污染物總排放量的30%-40%。法規(guī)則體現(xiàn)在制定交通需求管理政策以及對燃油、車輛排放控制等專項法規(guī)和燃料經(jīng)濟性標準的制定等方面，近期應加緊實行燃油稅改革。

　　六是取消對高耗能產品的生產補貼

　　我國應停止以優(yōu)惠的電價鼓勵高耗能產品的生產和出口。這是一種變相的低價出口能源，并將環(huán)境成本留在國內的做法。

　　七是應對全球氣候變暖

　　2020年前后以減緩溫室氣體排放為中心議題的氣候變化公約談判將對我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展產生重大的影響，應未雨綢繆，及早應對。

　　七、體制改革和技術創(chuàng)新是可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略得以落實的關鍵

　　未來20年中國將面臨許多新的變化，有些對實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的目標產生不利影響，要實現(xiàn)能源消費翻一番、GDP翻兩番的目標，要繼續(xù)發(fā)揚過去20年的成功經(jīng)驗，必須還要在體制改革和技術創(chuàng)新兩個方面有新的突破，這是保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以落實的關鍵環(huán)節(jié)。

　　1．加快能源領域的市場化改革

　　總體上講，我國能源領域改革嚴重滯后，與全國總體改革形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展對能源要求明顯不符，在一定程度上已經(jīng)成為我國經(jīng)濟增長和深化改革的制約因素。盡管能源領域的市場化改革取得了一定成效，但仍處在初級階段，改革任務還很繁重，影響能源領域深化改革和長遠發(fā)展的一系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決。如煤炭價格尚未完全市場化﹔電力部門的“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”改革還剛剛開始﹔石油部門分拆后的區(qū)域壟斷性還比較強﹔競爭框架正在搭建中，競爭主體、市場秩序、市場功能、定價機制等還未改革到位。

　　過去20年的經(jīng)驗表明，經(jīng)濟體制改革所釋放出來的能量，對以較低的能源增長支持較高的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用，未來20年必須深化體制改革，特別是著重解決能源領域市場化改革相對滯后的問題，進一步發(fā)揮體制效應，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、能源的可持續(xù)發(fā)展目標。改革的總體目標為：在確保國家能源總體戰(zhàn)略得以順利實施的前提下，讓市場競爭機制充分發(fā)揮其優(yōu)化配置資源的基礎性作用，提高我國能源部門的國際競爭力，不斷滿足全社會日益增長的能源需求，應對未來各種能源領域里的挑戰(zhàn)，為相關產業(yè)和用戶提供低價、優(yōu)質、穩(wěn)定、充足、清潔的能源產品。

　　改革的主要內容包括：

　　一是改革政府的能源管理體制

　　由于當前存在著政府管理職能過度分散，缺少代表國家意志、統(tǒng)一的能源部門，以及政策隨意性等突出問題，建議組建統(tǒng)一的政府能源管理部門，以體現(xiàn)國家整體利益，統(tǒng)籌能源各產業(yè)的發(fā)展和利益協(xié)調，綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策。按照“政監(jiān)分離”的原則，組建職能相對集中的能源監(jiān)管機構，由其對存在壟斷特征（如電力、天然氣）和安全問題較突出（如煤炭）的部門實行獨立監(jiān)管，并做到依法監(jiān)管、依規(guī)監(jiān)管。

　　二是改革行政審批制度，切實轉變政府職能

　　當前一些行業(yè)存在的壟斷以及市場開放度不高等問題，與現(xiàn)行的準入管制制度有關，此外政府對企業(yè)的直接干預還過多、過深，為此，要改革現(xiàn)行的行政審批制度，放松經(jīng)濟性管制，加強社會性管制，使政府的管制職能轉變到維護國家能源安全、維護公眾利益和維護環(huán)境保護等職能上來，將現(xiàn)行的投資管理制度改革為經(jīng)濟性備案、社會性管制，并提高政策和決策過程的透明度。鼓勵非公有制經(jīng)濟進入到能源領域，可在適當?shù)臅r機對一些能源資源引入公開拍賣或招標制度。

　　三是改革現(xiàn)行不適應的能源價格形成機制和價格管制方式

　　凡是存在較充分競爭的能源產品實行價格放開，由市場的供求關系確定這部分能源產品的價格﹔對具有壟斷特征的能源產品實行合理的價格管制，并以市場的可接受程度做為價格管制的主要依據(jù)（當前要著重解決天然氣價格存在的問題），通過稅收政策、環(huán)保折價、價格管制方式改革等措施，形成各能源產品的合理的比價關系，以有利于能源結構調整的順利實施。

　　四是深化國有能源企業(yè)的改革

　　改變當前國有能源企業(yè)普遍存在的國有股“一股獨大”、“內部人控制”、公司治理結構不規(guī)范等問題，徹底改變一些部門存在的行政性國有公司較多的局面，加快產權制度改革，鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟﹔完善國有資產管理體制，為跨地區(qū)、跨部門和跨所有制的上下游一體化整合創(chuàng)造良好的條件。

　　行業(yè)改革的目標：

　　電力行業(yè)：放開電網(wǎng)設施的市場準入，鼓勵社會資本投資電網(wǎng)設施建設﹔通過立法實現(xiàn)區(qū)域電網(wǎng)的互通互聯(lián)﹔健全監(jiān)管體制﹔在健全區(qū)域電力市場的基礎上，逐步建立全國統(tǒng)一的電力市場﹔發(fā)電環(huán)節(jié)率先引入競爭，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，建立公平的市場競爭機制﹔售電環(huán)節(jié)（零售市場）逐漸引入競爭機制，使終端用戶能夠自由地選擇供電商﹔輸電環(huán)節(jié)和配電環(huán)節(jié)作為電力行業(yè)具有網(wǎng)絡特征的保留環(huán)節(jié)仍被視為自然壟斷領域，但輸電和配電要逐步實現(xiàn)分離，同時必須加強政府的管制，電網(wǎng)應為保證發(fā)電和售電的競爭提供必要的基礎。

　　石油天然氣行業(yè)：加快石油天然氣價格形成機制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預﹔打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區(qū)域開展業(yè)務，形成全方位的競爭格局﹔健全石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管制度和監(jiān)管機構﹔加快對外開放步伐，降低貿易與投資壁壘，逐步放寬對外資和民營資本進入石油勘探、開采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領域（包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié)）的限制﹔鼓勵社會資本進入天然氣管網(wǎng)的建設，同時加強對具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設施的價格監(jiān)管﹔建立石油安全預警機制和戰(zhàn)略石油儲備制度。

　　煤炭行業(yè)：在開放、競爭、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，以提高我國煤炭行業(yè)的國際競爭力、形成充分競爭的煤炭市場為出發(fā)點和落腳點，通過對市場主體的再造、市場體系的建立、統(tǒng)一與完善、市場價格機制的改革、市場秩序的規(guī)范與監(jiān)管、市場行為的規(guī)制與引導，使市場機制在引導煤炭產業(yè)和煤炭企業(yè)發(fā)展的主導性作用得以充分發(fā)揮。推動煤炭與其它能源部門的供應與消費結構的優(yōu)化，促進煤炭清潔化技術的廣泛應用，使我國煤炭工業(yè)在國家總體能源戰(zhàn)略中的基礎性地位得以體現(xiàn)。

　　2．技術創(chuàng)新需要扮演關鍵角色

　　從目前的情況看，存在能源研發(fā)投入的嚴重不足。2000年，我國能源研發(fā)資金投入為697億元（僅為日本的1.8%），占全國研發(fā)總經(jīng)費的6.43%，占GDP的0.0068%，日本分別占15.73%和0.088%。在能源研發(fā)投入中，企業(yè)占53.6%，節(jié)能研發(fā)投入占企業(yè)能源研發(fā)總投入的比例僅為2%。此外技術創(chuàng)新機制也存在明顯缺陷。從而造成技術創(chuàng)新對節(jié)能或能效提高的貢獻偏低，不改變這一局面未來的能源可持續(xù)發(fā)展目標將難以落實。建議加大政府在能源領域的研發(fā)投入，顯著提高能源研發(fā)投入所占的比例﹔根據(jù)終端能源需求選擇國家關鍵技術，動員產學研各方的力量組織攻關。

　　形成有效的創(chuàng)新激勵機制，關鍵在于體制改革，尤其是能源領域的市場化改革，通過建立能夠形成有效競爭的市場結構和規(guī)范的公司治理結構，形成不斷推動企業(yè)創(chuàng)新的有效激勵機制，使技術創(chuàng)新步入良性發(fā)展的軌道。

　　八． 立法推動可再生能源規(guī)?；l(fā)展

　　1. 可再生能源的地位

　　國際上將可再生能源分為傳統(tǒng)的可再生能源和新的可再生能源。傳統(tǒng)可再生能源主要包括大水電和用傳統(tǒng)技術利用的生物質能，新的可再生能源主要指現(xiàn)代技術利用的小水電、太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能和固體廢棄物等。

　　2000年全世界消費的可再生能源為19.6億噸標準煤(2002年世界能源概覽，國際能源機構IEA)，約相當于全球一次能源供應總量的13.6％。可再生能源發(fā)電量占總的發(fā)電量19％，僅次于燃煤發(fā)電。

　　提高能源效率和發(fā)展可再生能源已成為全球無可爭議的可持續(xù)發(fā)展能源的兩個車輪。從戰(zhàn)略上來說，世界最終將轉入可再生能源的永續(xù)利用。所以世界各國都將推動可再生能源的發(fā)展當作21世紀能源發(fā)展的基本選擇。歐盟規(guī)定可再生能源在一次能源中的比例要由1997年的6％提高到2010年的12％，2050年將達到50％。

　　中國大力發(fā)展可再生能源出于以下需要:一是可持續(xù)發(fā)展;二是調整能源結構;三是保護環(huán)境;四是開發(fā)西部;五是解決農村用能及邊遠地區(qū)用電和生態(tài)建設;六是提高能源供應安全;七是開辟新的經(jīng)濟增長點。

　　2. 可再生能源發(fā)展長期徘徊的原因和國際經(jīng)驗

　　2000年中國消費了可再生能源2.56億噸標準煤，占一次能源消費總量的 19.7％,其中新的可再生能源為3720萬噸標準煤，占可再生能源總量的14.5％，而小水電又占新的可再生能源總量的78％,新的可再生能源發(fā)電量83億kWh占總發(fā)電量的6.17％。

　　可再生能源發(fā)展長期徘徊的原因是：多數(shù)可再生能源技術發(fā)電成本過高和市場容量相對狹小。目前，除了小水電外，可再生能源發(fā)電成本遠高于常規(guī)能源發(fā)電成本。顯然，成本高，會抑制可再生能源市場。反之，市場小又會給成本降低造成障礙，形成惡性循環(huán)，使可再生能源產業(yè)的發(fā)展陷入困境。

　　國際社會發(fā)展可再生能源的經(jīng)驗可歸納為：和傳統(tǒng)能源的成本相競爭、經(jīng)濟激勵政策、強制市場政策、采用新技術。

　　和傳統(tǒng)能源的成本相競爭主要是減少對化石能源的補貼和內部化環(huán)境成本﹔

　　經(jīng)濟激勵政策包括對再生能源補貼和稅收減免政策﹔

　　強制市場政策是通過法律、法規(guī)和政府規(guī)定，強制再生能源占有一定的市場，其增量成本以公平的方法轉嫁給消費者。具體有：

　　(1)再生能源配額制（RPS）: 這是一個以數(shù)量為基礎的政策機制。它要求可再生能源發(fā)電量在總發(fā)電量中占一定的比例，其電價由市場決定。一般尚有給予生產者頒發(fā)有價的綠色能源證書和綠色能源證書交易機制相配套﹔

　　(2)上網(wǎng)法（Feed in Law）:這是一個以價格為基礎的政策機制。它要求電力公司以規(guī)定的價格購買可再生能源發(fā)電商生產的電量。實際的再生電量由市場決定﹔

　　(3)競爭性招標制度（NFFO）：政府發(fā)標并管制競爭性招標過程。通過和可再生能源電力供貨商簽訂長期購電協(xié)議去實現(xiàn)目標。這也是一個以數(shù)量為基礎的政策，特許權經(jīng)營（Concession）屬此類制度。

　　采用新技術: 很多可再生能源技術仍處于早期階段，尚未成熟，因而需要攻關和示范，，降低成本，擴大市場，使生產能力達到規(guī)模化的水平。

　　3. 2020年可再生能源發(fā)展目標

　　2020年發(fā)展的總體目標：一是規(guī)?；l(fā)展可再生能源﹔二是大多數(shù)可再生能源技術達到國際水平﹔三是降低成本，實現(xiàn)商業(yè)化﹔四是全面推進農村燃料結構的改變，逐步實現(xiàn)農村能源優(yōu)質化﹔五是徹底解決偏遠地區(qū)的無電供應問題。

　　數(shù)量目標是: 2020年中國可再生能源利用量可達5.25億噸標準煤，可再生能源利用總量比2000年的2.56億噸標準煤增加1倍左右。而新的可再生能源的比例提高到73.5％。

　　發(fā)電裝機可達1億千瓦:其中小水電8000萬千瓦, 風力發(fā)電2000萬千瓦, 生物質能發(fā)電500萬千瓦。

　　4. 可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略

　　可歸納為：政府支持、法律保證、引入競爭、依靠科技。

　　政府支持: 國內外的經(jīng)驗表明，沒有政府的支持，可再生能源不可能迅速的發(fā)展。政府的支持包括實行促進可再生能源發(fā)展的強制市場政策和經(jīng)濟激勵政策。

　　法律保證：早期各國發(fā)展可再生能源都首先發(fā)展技術，一旦技術成熟，就轉向示范和降低成本并開拓市場。近年，一些國家通過立法，強制電力公司供應或購買再生電力。這樣，就不再需要沿襲過去的順序而直接跨越到創(chuàng)立市場的階段。

　　引入競爭: 只有競爭才能降低成本，進一步擴大市場，最終實現(xiàn)商業(yè)化。

　　依靠科技：可再生能源的發(fā)展在根本上要依靠科技進步。

　　5. 政策建議

　　(1)加強立法，力爭3年內批準和頒布可再生能源利用促進法。

　　(2)強化政策體系的建設與創(chuàng)新：當前一是要加快風電特許權的試點示范工作﹔二是要改善投融資環(huán)境，吸引外資和民間資本進入﹔三是做好公共效益基金的實施方案的設計與申報工作﹔四是加快可再生能源強制性市場政策的研究和試點。

　　(3)采用適當?shù)慕?jīng)濟激勵政策：由于可再生能源發(fā)電系統(tǒng)中沒有燃料進項抵扣，建議風能等可再生能源和小水電一樣實施6％的增值稅率，并給予關稅和所得稅減免。

　　(4)增加對可再生能源的投入：建議將可再生能源的發(fā)展列入各級政府的產業(yè)發(fā)展和科研攻關計劃，并納入財政預算。

　　(5)可再生能源發(fā)電裝備制造實現(xiàn)本地化：要鼓勵外資和民間資本進入可再生能源產業(yè)，實現(xiàn)裝備制造本地化，從而降低成本。

　　附

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