在新形勢下進(jìn)一步規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是緩解當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、構(gòu)建公共財(cái)政體系亟待解決的問題。黑龍江省是如何積極探索“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”新模式的呢？其最終效果如何？近日，記者專門就此奔赴該省進(jìn)行調(diào)查采訪。



在黑龍江省佳木斯市財(cái)政局鄉(xiāng)財(cái)科老科長時(shí)有剛的記憶中，2004年對于黑龍江鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說是一道分水嶺：此前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張，不但工資難以保障，而且負(fù)債沉重，其中債務(wù)最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)上千萬元。自2004年實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革以來，佳木斯市72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了零舉債。

佳木斯市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的變化，正是黑龍江省積極探索“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”新模式的生動(dòng)體現(xiàn)。“鄉(xiāng)財(cái)縣監(jiān)管”不僅保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本支出需要，還規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出和行政行為，進(jìn)而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整。

“三權(quán)”不變，鄉(xiāng)財(cái)“歸籠”

記者在黑龍江調(diào)查采訪時(shí)，不時(shí)聽到這樣的聲音：過去，監(jiān)督管理缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為不規(guī)范，從而引發(fā)了工資不能按時(shí)發(fā)放，辦公經(jīng)費(fèi)無法保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雙重管理的特殊性，決定了對其監(jiān)督乏力，導(dǎo)致大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算流于形式，對超預(yù)算的開支沒有嚴(yán)格規(guī)范的審批程序。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入管理存在著不少漏洞，致使一些收入游離于財(cái)政的監(jiān)督之外。

正是基于這樣的背景，2004年，黑龍江省在進(jìn)一步調(diào)整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，實(shí)行“劃分稅種、核定收支、收支掛鉤、超收分成、一定幾年”分稅制模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，探索實(shí)施了以“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革。

據(jù)黑龍江省財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)處副處長虞林清介紹，“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式的主要內(nèi)容是：堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)“三權(quán)”不變的原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍實(shí)行一級預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍承擔(dān)原有債權(quán)債務(wù)；實(shí)行“機(jī)構(gòu)上劃，預(yù)算代理，賬戶統(tǒng)設(shè)，資金統(tǒng)調(diào)，集中收付”管理方式。

在虞林清看來，“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的核心在于“監(jiān)管”，這也正是黑龍江區(qū)別于其他地方的關(guān)鍵點(diǎn)。“此項(xiàng)改革的實(shí)施，基本上保證了應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付資金安全到位，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督。”虞林清說。

為了從源頭上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為，黑龍江省設(shè)計(jì)了“賬戶統(tǒng)設(shè)”、“資金統(tǒng)調(diào)”兩道“關(guān)卡”。賬戶統(tǒng)設(shè)，即撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位在金融機(jī)構(gòu)所有賬戶，由縣財(cái)政局國庫管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)縣財(cái)政專戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)分賬戶；資金統(tǒng)調(diào)，即資金調(diào)度權(quán)上移，在既得財(cái)力不變的前提下，縣統(tǒng)一調(diào)度鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，縣財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進(jìn)行核算，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算按進(jìn)度撥付資金。

新機(jī)制運(yùn)行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資性支出由縣國庫管理機(jī)構(gòu)按月?lián)苋?ldquo;工資專戶”，并委托銀行統(tǒng)一發(fā)放；公用經(jīng)費(fèi)支出和事業(yè)支出由用款單位根據(jù)年度預(yù)算提出用款計(jì)劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽批、報(bào)縣財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)審核后，由縣財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)撥入“支出專戶”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購支出按照政府采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算和計(jì)劃，統(tǒng)一由縣級集中采購機(jī)構(gòu)辦理，采購資金由縣國庫管理機(jī)構(gòu)直接支付給供應(yīng)商。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位實(shí)行報(bào)賬制，鄉(xiāng)財(cái)政所代行管理單位財(cái)務(wù)核算，并進(jìn)行監(jiān)督。

探索前行，筑牢“防線”

圍繞著“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式，黑龍江各地積極探索，大膽實(shí)踐，創(chuàng)造出了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

佳木斯市各縣（市、區(qū)）均成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局，為副科級單位。針對地域廣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際，該市靈活確定縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。目前該市的富錦、樺南、樺川和撫遠(yuǎn)實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支、新增財(cái)源縣鄉(xiāng)分成”的財(cái)政體制，湯原、同江、郊區(qū)則實(shí)行了“分稅制”財(cái)政體制。在完善體制的同時(shí)，各縣還建立健全了各項(xiàng)規(guī)章制度。同江市建立完善了“五項(xiàng)直達(dá)”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資直達(dá)，政府采購直達(dá)，專項(xiàng)資金直達(dá)，稅收收入直達(dá)縣級國庫，非稅收入直達(dá)財(cái)政專戶。富錦市建立了《財(cái)務(wù)審批制度》、《會(huì)計(jì)檔案管理制度》、《現(xiàn)金管理制度》等18項(xiàng)制度，用制度構(gòu)筑“防線”。

雞西市各縣（市、區(qū)）將財(cái)政收支指標(biāo)、會(huì)計(jì)核算、預(yù)算編審、預(yù)算內(nèi)外資金監(jiān)管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解等各項(xiàng)財(cái)政工作目標(biāo)和任務(wù)落實(shí)到人，實(shí)行對崗位責(zé)任人定期考核制度，形成了財(cái)政所內(nèi)部約束有力，人員各司其職、各負(fù)其責(zé)的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

位于小興安嶺南麓的鐵力市積極推行鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)改革，實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)機(jī)構(gòu)上劃、預(yù)算代理和“五統(tǒng)、一集中”，即“核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設(shè)、工資統(tǒng)發(fā)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管和集中收付”的管理方式，將市對鄉(xiāng)的監(jiān)督管理寓于服務(wù)的內(nèi)涵，既調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)?shù)姆e極性，又保證了資金使用安全高效。

東寧縣財(cái)政局為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金規(guī)范合理使用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財(cái)政性資金都通過國庫支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月用款支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出用款計(jì)劃，經(jīng)縣局鄉(xiāng)鎮(zhèn)股審核、主管局長簽批后，由縣局代理總會(huì)計(jì)撥款并登記賬目。此舉有效控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)彈性支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金按照保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)的順序合理安排。

管住了財(cái)政，規(guī)范了行政

“財(cái)”是“政”的基礎(chǔ)，管好“財(cái)”，方能規(guī)范“政”。從黑龍江“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的實(shí)踐來看，改革效果明顯，管理水平提升，既管住了財(cái)政，又規(guī)范了行政。

佳木斯市財(cái)政局副局長周常盛從三個(gè)方面歸納總結(jié)了“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”取得的效果——

增強(qiáng)了統(tǒng)籌調(diào)控能力。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，有效地控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)上劃，提高了縣管鄉(xiāng)的效率；預(yù)算代理，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)財(cái)力均等化，實(shí)現(xiàn)了“上下一盤棋”。縣政府對縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政能夠全面把握、全程監(jiān)控、統(tǒng)籌兼顧。“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式制定了一整套行之有效的資金審核、批撥等制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的全過程都置于縣財(cái)政的掌控之中，不僅提高了資金的使用效益，而且優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，也提高了管理水平。

保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需求。在取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化的情況下，為了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，縣級財(cái)政部門加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出保障的傾斜力度，將省廳獎(jiǎng)勵(lì)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”資金，大部分安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)支出，不但保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。特別是結(jié)合實(shí)際重新核定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支基數(shù)，統(tǒng)一了縣鄉(xiāng)之間的工資標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，提高了縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間人均財(cái)力的公平均衡程度，調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性，有力地支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增長。改革后，嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于制止鄉(xiāng)村發(fā)生新債的要求，建立了預(yù)防債務(wù)發(fā)生的長效機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支全部由縣監(jiān)管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)失去了舉債途徑和手段，有效地遏制了新債的發(fā)生。與此同時(shí)，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，為了化解矛盾，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縣、鄉(xiāng)兩級政府積極采取有效措施，通過各種渠道化解陳舊債務(wù)。

受訪的基層干部群眾普遍反映，通過“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，有效規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費(fèi)、花錢、進(jìn)人和舉債行為，極大地提高了縣鄉(xiāng)財(cái)政管理水平。

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