英國是在世界上工業(yè)發(fā)展最早的國家,自二次大戰(zhàn)后逐步衰退,但現(xiàn)仍居發(fā)達(dá)國家之列。80年代末,英國經(jīng)濟(jì)又一次進(jìn)入衰退期,但由于保守黨政府推行了一系列發(fā)展經(jīng)濟(jì)鼓勵就業(yè)的政策,制止了經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑的勢頭,自1993年起經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇,近幾年的經(jīng)濟(jì)增長均為2-3%左右。

　　

　　 一、英國財政管理體制及其主要特點

　　

　　 1.中央財政集中度高、權(quán)威性強(qiáng)。英國是一個實行中央政府高度集權(quán)的國家,在保守黨當(dāng)政的17年中,這種中央高度集權(quán)制度又有所加強(qiáng),地方政府的職權(quán)范圍被法律嚴(yán)格劃定,只能執(zhí)行中央政府賦予的職責(zé)和權(quán)利。與此相適應(yīng),英國的財政體制也充分體現(xiàn)出高度集中的特點。英國中央財政掌握著大部分財力,對地方實行大量補(bǔ)助,中央財政支出的30%用于補(bǔ)助地方,地方財政支出中的40%以上依靠中央補(bǔ)助和其他撥款。如英國里丁市政府1998年的一般性預(yù)算中44%來源于中央政府的一般性撥款補(bǔ)助。這種財政體制保證了中央的權(quán)威性,為中央對地方的經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了堅實的基礎(chǔ)。

　　 2.中央與地方事權(quán)、財權(quán)劃分比較清晰、合理。英國中央政府與地方政府的事權(quán)劃分比較明確。地方政府的法定職責(zé)為:制定地區(qū)的發(fā)展與規(guī)劃,如道路交通、住房建筑、預(yù)防災(zāi)害和應(yīng)急計劃、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)、公葬及墓地、污水處理及收集、公共運輸、18歲以下青少年的教育、社區(qū)服務(wù)、圖書館、選民登記、生死婚嫁、文體娛樂、環(huán)境衛(wèi)生、消防治安、征收議會稅和工商財產(chǎn)稅等等。除此之外的外交、國防、高等教育、社會保障、健康醫(yī)療、皇室支出以及大倫敦市的治安等均屬中央政府職能。

　　 中央與地方財權(quán)劃分比較合理。財政收入方面,英國實行分稅制,除議會稅屬于地方稅外,其余稅收如個人所得稅、公司所得稅、資本利得稅、遺產(chǎn)稅、印花稅、增值稅、消費稅、石油收入稅、關(guān)稅、工商財產(chǎn)稅等均為中央稅所有。財政支出方面,中央預(yù)算支出主要擔(dān)負(fù):國防、外交、高等教育、社會保障、國民健康和醫(yī)療、中央政府債務(wù)還本付息,以及對地方的補(bǔ)助支出。各級地方政府的預(yù)算支出主要包括七項:中小學(xué)教育、面向個人的社會服務(wù)、地方治安、消防設(shè)施、公路維護(hù)、其他區(qū)域性服務(wù)和少量的資本開支。

　　 3.中央對地方預(yù)算控制相當(dāng)嚴(yán)格。英國的地方政府預(yù)算是納入中央預(yù)算之中的,中央規(guī)定地方不能出現(xiàn)赤字預(yù)算。中央政府主要通過以下手段,對地方預(yù)算實行嚴(yán)格的控制和管理:(1)計劃控制。環(huán)境部在參考各地方上報的財政收支計劃之后,按照財政部給的總支出盤子,統(tǒng)一編制地方財政收支計劃及中央對地方的撥款計劃。計劃并不規(guī)定具體項目,而是通過詳細(xì)測算最終規(guī)定總的收支指標(biāo)和中央補(bǔ)助款指標(biāo),分別下達(dá)到各地方執(zhí)行。一般情況下地方政府的支出如果超出計劃指標(biāo),只能依靠提高地方稅收收入來平衡。(2)信貸控制。英國法律規(guī)定,地方政府不能編制赤字預(yù)算,也不能發(fā)行地方債券。但財政部建立了一項獨立的公共工程貸款基金,用于地方政府向中央財政借款彌補(bǔ)地方政府的年度資本支出差額。地方的借款申請和借款數(shù)額,要經(jīng)環(huán)境部和有關(guān)部門嚴(yán)格審查,在確定其用途適當(dāng)且具有還款能力的情況下,才能給予批準(zhǔn)。對地方政府向商業(yè)銀行的少量借款控制更嚴(yán)格,同時還要求地方政府每年要將一定數(shù)額的資產(chǎn)收益用于償還這類債務(wù),不得全部安排支出。(3)專項控制。中央給各地方的補(bǔ)助款中有10%是由中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需要指定用途的,地方必須保證用于這些項目。(4)再分配控制。英國地方稅收中的比例稅必須全部上交中央,中央根據(jù)各地的不同情況和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的要求,經(jīng)綜合平衡后再返還給地方,其返還數(shù)不同于各地區(qū)向中央的上交數(shù),以防止各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而出現(xiàn)的苦樂不均。(5)限額控制。其主要內(nèi)容是:中央允許地方支出超過預(yù)算的最高幅度為1%。否則,將視情況削減下一年度中央對該地方的補(bǔ)助款;如果嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行或較少超支,將在下年度酌情增加補(bǔ)助款;如果支出節(jié)余較多,下年度不減少對該地區(qū)的支出基數(shù)和補(bǔ)助款,不影響預(yù)算安排。

　　

　　 二、英國稅制結(jié)構(gòu)及主要稅種

　　

　　 英國的財政收入主要來源于稅收。按照西方稅收理論,英國將稅種按稅收負(fù)擔(dān)屬性分為直接稅和間接稅兩大類,共有16個稅種。其中收入較多的主要稅種為7個,其收入占總稅收收入的比重達(dá)92%,其他9個小稅種收入占8%。以1997年預(yù)算安排稅收收入計劃為例,個人所得稅占26%,增值稅占18%,社會保險稅占17%,消費稅占12%,公司稅占10%,工商財產(chǎn)稅占5%,議會稅占4%。其他9個小稅種包括:印花稅、遺產(chǎn)與贈與稅、石油收入稅、車輛消費稅、關(guān)稅、資本利得稅、航空旅客稅、保險稅、土地填充稅。

　　 主要稅種簡況如下:

　　 1.個人所得稅。(1)納稅人:英國居民和非英國居民。英國居民的概念為,在英國常住的英國人;1年內(nèi)在英國居住超過183天者;連續(xù)10年內(nèi)每年居住超過3個月的。(2)征稅范圍:英國居民在世界各地取得的所得收入;非英國居民在英國境內(nèi)取得的所得收入。(3)稅率。實行3檔超額累進(jìn)稅率,稅率分別為20%、23%和40%。對年應(yīng)稅所得額4100英鎊以上的適用20%的稅率;4100-22000英鎊適用23%的稅率;22000英鎊以上適用40%的稅率。

　　 2.公司稅。英國公司稅與個人所得稅的計算方法相同。其公司財產(chǎn)和流動資金利息允許扣除。公司稅稅率分為21%和31%兩檔。對年應(yīng)稅所得額30萬英鎊及以下的小公司適用21%的稅率;對150萬英鎊及以上的適用于31%的稅率;對居于兩者之間的應(yīng)稅所得額,則用下列公式進(jìn)行計算。即:應(yīng)納稅額=應(yīng)稅所得額×31%-1/40×(150萬-應(yīng)稅所得額)

　　 3.增值稅。英國增值稅的納稅人為年應(yīng)稅流轉(zhuǎn)額48000英鎊的公司、合伙企業(yè)和從事商貿(mào)活動的個人。非居民在英國通過分支機(jī)構(gòu)或其他方式從事應(yīng)稅商品的生產(chǎn)、銷售等活動的,也是增值稅的納稅人。專門從事免稅商品的經(jīng)營者不是增值稅的納稅人。英國增值稅稅率,只有零稅率和17.5%兩檔稅率。17.5%為基礎(chǔ)稅率,適用于大多數(shù)商品。對出口商品、多數(shù)食品、書報、家用燃料、兒童服裝、公共交通實行零稅率。對土地、保險、醫(yī)療保健、銀行和其他金融服務(wù)等免征增值稅。對國內(nèi)燃料和能源實行8%的優(yōu)惠稅率,但從1997年9月1日起這一稅率又下調(diào)為5%。

　　 4.消費稅。英國對煙草制品、含酒精飲料、賭博和燃油征收消費稅。對燃油征收消費稅主要因為使用燃油會造成對環(huán)境的污染和對資源不可再生的一種補(bǔ)償。對煙酒和賭博征稅的目的主要是寓禁于征,提高國民健康水平和道德水平。

　　 5.社會保險稅。英國是世界上較早建立社會保障制度的國家之一,其保險稅由四部分組成:(1)受雇人員繳納的保險稅。對月收入在62英鎊以下的可以免繳;對月收入為62-210英鎊的按10%征收,超過210英鎊的部分可免交保險稅。但如雇員享受了公司的其他福利,將視為應(yīng)稅收入繳納保險稅。(2)由雇主按雇員的工資繳納的保險稅。其繳納比例是月收入為62-110英鎊的適用3%的稅率;111-155英鎊的適用5%的稅率;156-210英鎊的適用7%的稅率;210英鎊以上的適用10%的稅率。(3)對自我雇傭者,每周需繳納7.15英鎊基本保險金,此外,還須繳納與收入相關(guān)的保險稅。這樣便可取得享受除待業(yè)津貼之外的所有社會福利的資格。(4)對沒有工作的人一般不征收保險稅,但如本人愿意,也可每周繳納7.05英鎊的基本保險金,以取得享受基本養(yǎng)老金和寡婦養(yǎng)老金。

　　 6.工商財產(chǎn)稅是對非住宅用房屋的房產(chǎn)租金征收的一種稅。其計稅依據(jù)是由國內(nèi)收入署參照1988年的市場租價確定的,以后每年重估一次。對工業(yè)、運輸業(yè)空房產(chǎn)、農(nóng)業(yè)房產(chǎn)實行全額免稅,其他房產(chǎn)空置超過3個月的,可免征5%,對慈善機(jī)構(gòu)的房產(chǎn)免征80%。該稅過去是地方稅,1987年改為由地方征收后全額上交中央財政,再由中央根據(jù)各地區(qū)的有關(guān)因素進(jìn)行測算,計算出返還給地方的具體數(shù)額,予以返還。該稅全國實行統(tǒng)一的稅率,目前稅率為27%。

　　 7.議會稅。議會稅是目前英國唯一的地方稅。是對居民住宅按房產(chǎn)價值征收的一種稅。納稅人為年滿18歲的住房所有者或者住房承擔(dān)者(含地方政府自有房屋的租客),包括永久地契居住者、租約居住人、法定居住人、特許居住人、居住人業(yè)主六類。如一處住房為多人所有或多人居住,則這些人將共同負(fù)有納稅義務(wù)。住宅房產(chǎn)的價值由國內(nèi)收入署的房產(chǎn)估價部門評估,每5年重估一次,按房產(chǎn)的價值分為A-H8個級別,分別征收不同的稅額,其最高稅率為最低稅率的25倍。

　　

　　 三、英國議會對預(yù)算和財稅的監(jiān)督

　　

　　 1.議會對預(yù)算和財稅有著重要的決策權(quán)。在英國女皇是象征性的國家元首,權(quán)力主要掌握在議會,特別是下議院,有否決權(quán)。上議院權(quán)力較小,只能拖延法案通過的時間(最長三個月),但不能否決。英國議會把每年一次審查批準(zhǔn)預(yù)算報告(包括稅法法案)當(dāng)作議會最重要的職責(zé),其他職責(zé)都由此派生而來。其主要程序一般是,由財政部擬定預(yù)算報告,經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)后,提交議會審查,經(jīng)過上下兩院多次辯論、修改,直到通過后才能執(zhí)行。預(yù)算報告如被否決,內(nèi)閣就要集體辭職,提前大選組成新政府。在英國,稅收政策作為財政政策的一個組成部分,由財政部負(fù)責(zé)擬定,包括擬定稅種、稅率、減免優(yōu)惠、設(shè)立新稅種、取消或簡化稅種等。但稅收政策的調(diào)整,稅率的變動,新稅種的開征等作為年度預(yù)算報告的重要內(nèi)容,要隨預(yù)算報告每年提交議會兩院審查批準(zhǔn),通過后才能付諸實施。

　　 2.運用議會稅對預(yù)算收支進(jìn)行調(diào)控。議會不僅對財稅有重要的決策權(quán),而且還有一定的調(diào)控能力。如由議會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收的議會稅,雖然是一種地方稅,但能有效調(diào)節(jié)財政收支,當(dāng)?shù)胤筋A(yù)算入不敷出,在中央政府批準(zhǔn)的額度內(nèi),可征議會稅,以彌補(bǔ)收支差額。議會稅主要用于地方議會和地方社會治安機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費開支。為了適應(yīng)調(diào)控的要求,議會稅的稅率經(jīng)常需要調(diào)整,但每次調(diào)整的幅度不得超過1%。

　　 3.議會設(shè)有審查監(jiān)督政府的專門機(jī)構(gòu)。英國議會設(shè)有審計、監(jiān)察和信訪三個委員會,負(fù)責(zé)監(jiān)督和審查各級政府是否有違法行為。審計和監(jiān)察委員會在各地方政府有派出人員,有權(quán)審核地方的財務(wù)報告,如發(fā)現(xiàn)有不合理的收入和支出,有權(quán)禁止其征收或使用,甚至上訴法院。信訪委員會主要負(fù)責(zé)聽取各地區(qū)公民對當(dāng)?shù)卣囊庖?如發(fā)現(xiàn)問題,即責(zé)成當(dāng)?shù)卣蛟撐瘑T會解釋、澄清,并向公眾說明。

　　

　　 四、英國財稅管理體制的啟示

　　

　　 1.明確了深化稅制改革的方向:調(diào)整結(jié)構(gòu),公平稅負(fù),簡化稅制。英國在制定稅收政策時, 講究稅收的中立性,主張稅制的簡化,貫徹低稅負(fù)、寬稅基、堵漏洞、高效率、低成本、公平負(fù)擔(dān)等原則。因而英國的稅收制度比較簡單,所征稅種不多,稅制結(jié)構(gòu)的設(shè)置也比較合理。從英國的稅收收入結(jié)構(gòu)來看,所得稅收入(個人和公司所得稅)所占份額較大,流轉(zhuǎn)稅收入(增值稅、消費稅)所占份額較小,財產(chǎn)稅收入所占份額雖然小于所得稅和流轉(zhuǎn)稅,但比我國要大得多。這種稅制結(jié)構(gòu),不僅使稅收涵蓋了社會上所有的經(jīng)濟(jì)活動,使財政收入來源較為穩(wěn)定,也使稅收負(fù)擔(dān)分布比較均衡。我國目前共有23個稅種,在稅收收入中流轉(zhuǎn)稅收入約占64%,其他稅收收入只占36%,使財政收入主要依賴于流轉(zhuǎn)稅收入。這種流轉(zhuǎn)稅收入占絕對大頭的稅收結(jié)構(gòu),不僅使商品流通環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)過重,也是造成財政收入不穩(wěn)定的一個重要因素。在深化我國稅制改革中,應(yīng)借鑒英國的經(jīng)驗,進(jìn)一步簡化稅制,調(diào)整現(xiàn)有的稅種,提高所得稅、財產(chǎn)稅占稅收收入的比重,以促進(jìn)稅制合理,稅負(fù)公平,財政收入穩(wěn)定增長。

　　 2.有效發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。英國的稅收體系具有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力。其主要特點在于稅率并非確定之后就長年不變,而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時進(jìn)行調(diào)整,因而可以較好地體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策,及時發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。其具體做法大致為,內(nèi)閣在每年度的預(yù)算案中提出稅率調(diào)整的實施方案,經(jīng)議會兩院批準(zhǔn)后執(zhí)行。從目前我國的稅率來看,往往是一定之后長時期不變,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化,因而,往往不能有效發(fā)揮稅收對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。我國應(yīng)當(dāng)借鑒英國適時調(diào)整稅率的有關(guān)做法,更好發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。

　　 3.注重縮小貧富差距和穩(wěn)定收入來源。英國稅制中涉及財產(chǎn)類的稅種不少,主要的有工商財產(chǎn)稅、議會稅、遺產(chǎn)和贈與稅。這三個稅的年收入約為270億英鎊,占整個稅收總收入的9.6%。英國稅務(wù)專家認(rèn)為,對財產(chǎn)類征稅不僅有利于縮小貧富差距,減輕窮人對富人的不滿情緒,具有穩(wěn)定社會的作用,而且因征收對象是不動產(chǎn),其稅基穩(wěn)定,移動性小,使財政具有較為穩(wěn)定的收入來源。英國稅收專家認(rèn)為,如果對一些流動性較強(qiáng)的商品課征地方稅,將會影響商品的流通,不僅不利于增加地方的財政收入,還會影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,作為地方稅種應(yīng)以對財產(chǎn)的課稅為主。我國應(yīng)當(dāng)借鑒英國有關(guān)經(jīng)驗,適當(dāng)增加對財產(chǎn)的征稅,并以此為突破口,不斷完善我國地方稅收制度。

　　 4.十分重視對環(huán)境和國民健康的保護(hù)。英國稅收專家認(rèn)為,加大環(huán)保和煙酒的征稅不僅可增加財政收入,還有助于提高政府在人們心目中的外在形象,可以得到廣大國民的擁護(hù)。英國雖然沒有專門的環(huán)境保護(hù)稅,但在稅制中涉及保護(hù)環(huán)境方面的內(nèi)容卻不少,如燃油稅、航空旅客稅、土地填充稅、車輛消費稅等。在英國稅制中還十分注意保護(hù)國民的健康,如他們認(rèn)為吸煙和飲酒有害人體健康,因此政府規(guī)定,對此項稅收每年要提高5%以上。目前我國在消費稅中車輛、燃油、煙、酒雖然也都是消費稅的應(yīng)稅品目,但在制定稅率時,考慮更多的是財政收入多少和企業(yè)承受能力,往往忽視了環(huán)境保護(hù)和增強(qiáng)國民健康的意識。英國上述做法也是值得我們學(xué)習(xí)的。

　　 5.充分發(fā)揮人大對預(yù)算和財稅的審查監(jiān)督作用。英國議會把審查批準(zhǔn)預(yù)算報告和財稅法案當(dāng)作議會最重要的職責(zé)。在我國要發(fā)揮好國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對國家重大事務(wù)特別是重大經(jīng)濟(jì)事項的決策和監(jiān)督作用,就必須加大人大對預(yù)算審查監(jiān)督的力度,并把重大財稅政策調(diào)整納入人大審查范圍,規(guī)范對預(yù)算和財稅審查的內(nèi)容,明確審查的重點,增強(qiáng)透明度,促進(jìn)人大由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變,同時要加強(qiáng)有關(guān)專門機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的建設(shè),充實專業(yè)人才和有關(guān)力量,以提高預(yù)算審查監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果,更好發(fā)揮人大對財稅的審查監(jiān)督作用。

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