根據(jù)憲法和法律規(guī)定，農(nóng)民比城市居民擁有更多的土地所有權。如果這能在制度上落實，無疑可以增強農(nóng)民對國家的認同，對生產(chǎn)資料社會主義公有制的認同，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構建和諧的城鄉(xiāng)關系。

　　農(nóng)民對城市和農(nóng)村土地均擁有所有權

　　迄今為止，學者們討論農(nóng)民的土地權利基本上局限于農(nóng)民對于農(nóng)村土地的權利，而事實上，農(nóng)民還擁有城市土地的所有權。本文擬對此加以分析。

　　在我國，除了國家所有的土地以外均為農(nóng)民集體所有。憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”，就是說，這些土地只歸農(nóng)民集體所有，而不歸全民所有。但這一問題本文不予討論，本文所要討論的是城市土地問題。

　　城市土地的所有權也是憲法第十條規(guī)定的：“城市的土地屬于國家所有。”土地管理法第二條對此作出了具體闡述：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”物權法第四十五條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權”。第四十七條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”

　　這里的“國家所有”即“全民所有”，而所謂“全民”即全中國（包括港澳臺）的城市居民和農(nóng)村居民，城市土地當然就不僅僅是城市居民所有，而且也為農(nóng)民所有。法律規(guī)定“全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，表明國務院只是國家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“國家所有”不是政府所有，國務院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和農(nóng)村居民，而不僅僅是城市居民。

　　根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，本文認為，農(nóng)民比城市居民擁有了更多的土地所有權：城市居民僅僅對全民所有的城市土地擁有所有權，或者說，城市居民僅僅是委托政府行使對城市土地所有權的委托人，而農(nóng)民則不僅對于農(nóng)村土地擁有所有權，而且對城市土地也擁有所有權。

　　確認和保障農(nóng)民對城市土地所有權的政治意義

　　在市場經(jīng)濟條件下，作為一種稀缺資源，城市土地的價值和價格在不斷上升，城市土地作為一種國有財產(chǎn)日益成為巨大的財富。確認和保障農(nóng)民對于這一財富的所有者地位具有極為重要的政治意義。

　　第一，有利于增強農(nóng)民的國家主人的意識、強化農(nóng)民的國家認同。農(nóng)民身在農(nóng)村，卻也對城市土地擁有所有權，并且這是法律所明確規(guī)定的，這是社會主義國家凝聚和團結農(nóng)民的一種政治優(yōu)越性。如果能從理論和具體制度上確認并保障農(nóng)民作為城市土地所有者的權利，對于農(nóng)民形成更強的國家認同無疑是十分切實的途徑。如果說提升農(nóng)民的國家認同不僅僅是增強執(zhí)政黨合法性基礎的重要舉措，是維護社會政治穩(wěn)定的需要，也是國家制度建設、完成中國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型的關鍵所在，那么，兌現(xiàn)憲法和法律賦予農(nóng)民對城市土地的所有權，則是現(xiàn)階段加強社會主義國家制度建設的一個重要環(huán)節(jié)。如果國家能夠在這個問題上走出實質(zhì)性的步驟，那么不僅本身是社會主義國家制度建設的重大進展，對提升國家對于農(nóng)民的凝聚力和號召力將產(chǎn)生震撼性的影響。

　　第二，有利于增強農(nóng)民對生產(chǎn)資料社會主義公有制的認同和信心。對所謂“全民所有制”不僅城市居民缺乏切實體會，廣大農(nóng)民更缺乏現(xiàn)實的認同感。在全面建設小康社會、發(fā)展中國特色社會主義的今天，讓全體社會成員特別是農(nóng)民更切實地感受和認同社會主義公有制，進而充分體會這一制度的優(yōu)越性，無疑是至關重要的。

　　第三，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?？茖W發(fā)展觀“是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，適應新的發(fā)展要求提出來的”（十七大報告）。這里“新的發(fā)展要求”指的是，“我們已經(jīng)朝著十六大確立的全面建設小康社會的目標邁出了堅實步伐”，我國的發(fā)展已經(jīng)站在了新的起點上，而新起點的一個重要方面，就是“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”（胡錦濤在2004年中央經(jīng)濟工作會議上的講話）。這就是說，作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的一項任務，確認并保障農(nóng)民對城市土地的所有權，已經(jīng)具備條件，是完全可能的。

　　第四，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，讓城鄉(xiāng)居民和諧相處，構建和諧的城鄉(xiāng)關系。迄今為止的中國現(xiàn)代化建設是以城鄉(xiāng)二元體制為基礎的，城鄉(xiāng)分隔使農(nóng)村社會被排除在現(xiàn)代化之外，農(nóng)村居民是最少分享現(xiàn)代化建設成果的群體。如果說現(xiàn)階段中國社會存在著不夠和諧因素的話，那么城鄉(xiāng)關系不夠和諧是最突出的因素之一。如果能夠在確認和保障農(nóng)民對城市土地所有權的基礎上，逐步建立起城鄉(xiāng)居民自由交往的體制機制，不僅將讓農(nóng)民更多地分享現(xiàn)代化建設成果，也有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展資源的優(yōu)化配置，有利于推進社會公平正義的實現(xiàn)，從而形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

　　確認和保障農(nóng)民對城市土地所有權的政策意義

　　第一，確認農(nóng)民對于城市土地的所有者地位，就應當讓農(nóng)民分享城市土地出讓金。城市土地作為全民所有的財富，必須由城鄉(xiāng)居民共享，這就要求城市土地取得的收益必須統(tǒng)籌使用于城鄉(xiāng)建設發(fā)展，不可以全部或者較多用于城市。在現(xiàn)階段城市化進程中，城市政府征用農(nóng)村土地，把農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO用地，似乎從此就和農(nóng)民沒有關系了，這種認識和做法是違背憲法和有關法律的，現(xiàn)階段我國城市土地的收益基本上由城市居民受益的狀況必須加以扭轉，必須對因為長期忽視農(nóng)民作為所有者的權利、把農(nóng)民劃在所有權人之外導致的農(nóng)民利益的損失作出必要的補償。在致力于建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的今天，國家應當把城市土地的收益劃出較大部分用于社會主義新農(nóng)村建設。

　　第二，確認農(nóng)民對于城市土地的所有者地位，就應當保障農(nóng)民在城市的居住權。作為城市土地的所有者，在城市化、城鎮(zhèn)化建設過程中進城務工或者移居城市的時候，農(nóng)民有權獲得與城市居民同等的居住權。國家制定和實施城市化政策，必須以農(nóng)民是城市土地所有者這一事實為前提。比如說，對城市政府所建設的經(jīng)濟適用房、廉租房，農(nóng)民擁有與城市居民同等的權利，城市政府可以制定和實施這樣的政策：農(nóng)村居民在城市居住一兩年之后，即可憑租房合同到城市政府有關部門申請購買經(jīng)濟適用房、租住廉租房。不言而喻，當農(nóng)民已居住城市，就應當享受與城市居民同等的各方面“市民待遇”。

　　第三，從長遠看，農(nóng)民應當享有作為城市土地所有者的各方面權利。加強社會主義民主政治建設，需要逐步建立農(nóng)民參與城市土地經(jīng)營管理的體制機制。比如說，農(nóng)民不僅僅要分享城市土地經(jīng)營管理的成果，而且要參與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和對規(guī)劃實施過程的監(jiān)督，參與行使對城市土地收益的處分權和支配權，農(nóng)民的這些權利必須得到國家法律制度的保障。

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