代建制——遏制工程腐敗的克星？
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代建制，是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。
　　代建制突破政府工程舊有方式，代建制的實行將使現(xiàn)行的政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約，政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權力，這便意味著權力從該環(huán)節(jié)的退出。 可以說從根本上絕了首長工程的后路。現(xiàn)行實踐中，已經(jīng)被人們看成是抑制腐敗、克服“三超”(概算超估算、預算超概算、結算超預算)現(xiàn)象，并進一步提升到解決“雙拖”達到建筑領域長治久安的一大“靈丹妙藥”。
　　代建制的實踐，關鍵在于實際操作過程：第一，政府在做法上要有改變，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。第二，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監(jiān)督。
　　代建制僅是政府未來的一種發(fā)展方向，并不代表有了代建制一切問題就迎刃而解了。如果實踐當中走了祥，照樣會出現(xiàn)腐敗。最有可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)也許不在于招標的形式，而在于項目的定標上。
代建制成為建筑領域一個引人注目的亮點
北京市發(fā)展和改革委員會在日前發(fā)出的關于《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》的通知中指出： 2004年，北京市對新批準的政府投資項目要依法實現(xiàn)百分之百招標，對公益性項目要試行“代建制”。這無疑是建筑領域近日一個引人關注的亮點。
　　據(jù)悉，根據(jù)華倫投資公司的調研，迄今為止，我國政府投資工程已實施的“代建制”項目，投資全部被控制在概算范圍之內。
　　這對“代建制”推廣而言，確實是令人鼓舞的。
　　代建制試點取得預期成果
　　筆者了解到，從2002年起，北京市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等項目中實行了“代建制”試點，從結果上看，效果非常明顯：項目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報告等項目前期工作明顯深入，初步設計方案按照可研報告要求反復修改，代建單位管理行為極 為慎重，工程質量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設實施中的臨時改動基本杜絕。同時，福建省廈門市是開展政府投資工程建設組織實施方式改革最早的城市之一。
　　從1993年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，就通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設項目上全面實施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目中實施項目代建制度?？傮w上講，廈門市實行“代建制”的工程項目是成功的，一些較大的或較有影響的項目如廈門市市政府和市政協(xié)項目的建設都采用了項目代建制，并取得了很好的效果。
　　代建制突破政府工程舊有方式
　　2002年，國家有關部門組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。
　　去年12月2日，國家發(fā)改委主任馬凱在內部的工作會議上提出，要 “積極推行‘代建制’試點”。
　　2003年12月31日，國務院常務會議“原則性通過”《投資體制改革方案》。據(jù)悉，該《方案》將在全國范圍內力推“代建制”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。”與此同時，為落實國家發(fā)改委的意見，各地正陸續(xù)開展制訂實行“ 代建制”的政策文件。
　　除了北京今年要在“代建制”方面有大動作外，據(jù)介紹，就在日前，山東省也推行預算內項目“代建制”。今后，山東省對政府投資項目、重大項目及限制類項目和一般競爭性項目，分別實行審批制、核準制和登記備案制，組織實施預算內投資基建項目代建制方案。
　　還有，云南省昆明市將對政府財政性投資項目逐步實行“代建制”。日前，昆明市政府已批準成立昆明市公益性項目管理中心。
　　具體說來，2004年2月11日，深圳市政府授權該市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設委托管理合同》。合同約定，深高速將作為該項目建設期間的法人，代司投資主體職責，全權負責工程建設的組織和管理。
　　這是深圳市第一個采用“代建制”模式的政府投資項目。據(jù)稱，也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制 ”模式。
　　日前有消息稱，重慶市將在黔江機場建設、江北機場擴建項目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項目建設中推行“代建制”，預防政府投資項目中的不廉政和腐敗行為。
　　2004年江蘇重點實施10項重大社會事業(yè)項目。包括建設該省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急防治體系、省防災減災信息系統(tǒng)一期工程；續(xù)建南京奧體中心及十運會場館、南京圖書館新館；開工建設省老年公寓、江蘇科技歷史文化中心；推進省人民醫(yī)院擴建工程、江蘇美術館新館、江蘇劇院、南京博物館二期改造的前期工作。這10個項目總投資101. 6億元。目前江蘇省發(fā)展改革委已擬定《關于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定》，將選擇以上10個重大社會事業(yè)項目中的部分新開工項目進行試點。
　　四川省交通廳表示，從2004年起，要探索“代建制”的投資管理模式，地方公路、高速公路各搞一個代建制試點。
　　筆者在采訪中注意到，早在去年，國家發(fā)改委文件推出之前，2003 年2月27日重慶市政府就發(fā)布了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，使用各級財政預算內外資金和經(jīng)有權機關批準收費籌集的資金1000 萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項目，實行項目建設管理代理制。
　　代理機構按代理合同設立相應的項目部和專用賬戶，按工程進度支付工程款。代理機構負責人及其項目部負責人對建設項目實行終身負責制。嚴重違約的代理機構，除承擔違約責任外，5年內不得承擔公益項目的建設管理代理。
　　去年下半年，貴州省政府投資工程領域開始推行“代建制”。當時動工的貴州省疾病控制中心綜合大樓引起業(yè)內人士極大關注。為此，貴州省建設廳還起草了《貴州省政府投資工程項目代建制實施辦法》。
　　說到工程，去年10月，滬青平高速公路(西段)工程代建制單位招標完成。當時經(jīng)專家組評定，上海市建設工程管理有限公司被確定為中標單位，他們全面擔負起滬青平高速公路(西段)工程的代理建設任務。
　　總之，各地在代建制試點上大多持積極樂觀的態(tài)度。
　　政府投資行為受到規(guī)范
　　“代建制”現(xiàn)在已經(jīng)被人們看成是抑制腐敗、克服“三超”(概算超估算、預算超概算、結算超預算)現(xiàn)象，并進一步提升到解決“雙拖”達到建筑領域長治久安的一大“靈丹妙藥”。
　　建、管、用不分，使用單位充當業(yè)主，本身就有投資擴張的沖動，從而導致投資失控，“三超”現(xiàn)象大量產(chǎn)生，“釣魚工程”難以避免。
　　一位業(yè)內人士斷言，政府投資的工程中，幾乎“百分之一百”地存在“三超”問題。
　　據(jù)此位人士分析，“三超”的普遍存在，除了因為基建班子缺乏項目運作經(jīng)驗導致浪費之外，更本質的原因在于缺乏對政府投資的約束機制。“在現(xiàn)行投資體制下，工程項目的使用單位、施工單位和監(jiān)理單位都是‘三超’的受益者。”腐敗現(xiàn)象難免出現(xiàn)。
　　而實行了“代建制”，可以很好地克服這一弊端。比如，北京市回龍觀醫(yī)院工程在設計概算時，工程款是26 00萬元。等到圖紙出來工程預算一下子超出了400萬元。工程建設方北京高校房地產(chǎn)開發(fā)總公司認為，預算超出有3 個原因；因地質情況滿足不了原設計要求，需要變更設計增加CFG樁使投資增加；因為使用方要求增加建筑面積700平方米(原設計建筑面積1.2萬平方米)，致使投資增加；原設計可以再利用的地下水，因為水中含沙量過大不得不放棄，致使投資增加。為了使工程建筑資金始終在控制范圍內，北京高校房地產(chǎn)開發(fā)總公司的相關技術管理人員反復研究討論，通過采取接入自來水，充分利用原水塔代替蓄水池、以同等質量國產(chǎn)地板替代進口地板、減少工程運作過程中各環(huán)節(jié)的費用等措施，在保證工期、保證工程質量的前提下，最終消化了400萬元的超出款。使工程得到了北京市發(fā)改委、市衛(wèi)生局、回龍觀醫(yī)院及相關各方面的一致首肯。這種由建設方自行想辦法解決超出款，是以往政府投資工程所無法做到的。
　　“雙拖”問題將受到更大制約
　　有的業(yè)內人士認為，建筑市場存在的問題，根子上與我國現(xiàn)有的建設市場投融資體制有關。有些政府項目，立項時就存在問題，資金缺口很大，工程款不拖欠是不可能的。
　　據(jù)全國人大常委會的調查，工程款拖欠最為嚴重的是房地產(chǎn)開發(fā)項目和政府投資工程，分別占拖欠總額的39 .6%和26.7%。這些項目的“甲方”是開發(fā)商和政府部門。
　　建設部去年開始推行改革政府投資和管理方式，力求從政府投資工程這一塊取得突破。而推行“代建制”試點工作，無疑是突破的大方向。
　　實行“代建制”，政府作為投資方，因受合同的約束，想利用“霸王條款”，拖欠工程款，進而影響到農(nóng)民工工資的兌付，便會受到制約。
　　據(jù)悉，黑龍江省從源頭上為農(nóng)民工領薪上“保險”。在今年17日召開的該省建設工作會議要求，對政府投資工程尤其要加強監(jiān)督管理。當?shù)卣Y合自身財力，通過年度預算安排，劃出一定比例專項用于清償債務，限期3年內解決。要按照“建設、管理和使用分開”的原則，進一步深化政府投資工程項目管理制度的改革，逐步推行項目代建制。 嚴格以拖欠工程款的方式轉嫁資金不足的行為。
　　為貫徹落實《國務院辦公廳關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》，湖南省人民政府提出了“規(guī)范建筑業(yè)企業(yè)勞動用工和工資支付行為；各地要加大政府投資工程項目建設組織實施方式的改革力度，切實防止政府投資工程項目超規(guī)模、超標準，逐步推行項目代建制”的意見。
　　去年底，安徽省人民政府在關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知中提出，改革政府工程項目建設管理制度，實行“建、管分離”。政府投資工程可結合投資體制改革逐步推行項目代建制，也可由財政部門按照政府投資計劃、工程進度和國庫集中支付制度有關規(guī)定，直接向中標的建筑業(yè)企業(yè)撥付工程款。
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　　代建制，是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。
　　公益性建設項目，主要包括：(1)黨政工團、人大政協(xié)、公檢法司、人民團體機關的辦公業(yè)務用房及培訓教育中心等。(2)科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目。(3)看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設施、審判用房、技術偵察用房等政法設施。(4)環(huán)境保護、市政道路、水利設施、風沙治理等公用事業(yè)項目。(5)其他公用事業(yè)項目

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