新聞媒體對(duì)今年地方人大會(huì)議的報(bào)道，最熱的話題莫過于“陽(yáng)光財(cái)政”。

　　所謂“陽(yáng)光財(cái)政”，就是財(cái)政部門細(xì)化了提交給人大會(huì)議審議的財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況的報(bào)告，使人大代表能夠“看得懂”，而不再像以前那樣“霧里看花”。這不僅反映了公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算公開的企盼，對(duì)參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的熱情，也反映了財(cái)政資金使用中存在的問題，已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　稅務(wù)總局公布，2007年國(guó)家稅收入庫(kù)資金達(dá)49449億元，且每年以20％以上的速度在增長(zhǎng)。加上各項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入和地方政府收取的土地出讓金等，財(cái)政可支配的資金應(yīng)當(dāng)在6萬億左右，按照24萬億國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值匡算，財(cái)政支出規(guī)模約占25％。如此大規(guī)模的、占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值較高份額的財(cái)政資金，使用效果對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民生的影響程度無疑是十分巨大的。因此，深化財(cái)政管理體制改革，提高財(cái)政資金使用效率，成為公眾關(guān)心的一個(gè)話題是必然的。

　　改革開放以來，政府對(duì)財(cái)政管理制度進(jìn)行了一系列改革，如建立部門預(yù)算制度，實(shí)行收支兩條線、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付制度，以及即將實(shí)行的公務(wù)消費(fèi)卡制度等等，從一定程度上堵塞了財(cái)政資金使用中的漏洞，提高了使用效率。但從目前暴露出的問題看，現(xiàn)行財(cái)政管理制度仍然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)，還沒有從根本上堵塞財(cái)政資金使用中存在的漏洞和使用效率低的問題。

　　關(guān)于今后改革的方向，意見不盡相同，甚至觀點(diǎn)對(duì)立。筆者認(rèn)為，從目前暴露的問題分析，完善具體管理制度是十分必要的。從財(cái)政資金的規(guī)模、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程分析，增強(qiáng)人大管理預(yù)算的權(quán)力，也是必須的。理清財(cái)政預(yù)算管理改革的思路，準(zhǔn)確把握改革的方向和路徑，需要對(duì)目前財(cái)政預(yù)算方式、存在的問題等有一個(gè)比較準(zhǔn)確的把握。

　　財(cái)政預(yù)算的方式和執(zhí)行中存在的問題

　　財(cái)政資金按用途分為兩大類，一類是基本支出，另一類是項(xiàng)目支出。兩類資金的使用性質(zhì)不同，分配方式也不相同。

　　就基本支出而言，其具體數(shù)額是依據(jù)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的編制定額，基本上是一個(gè)確定的數(shù)額。對(duì)上有標(biāo)準(zhǔn)限制，對(duì)下有具體發(fā)放和使用對(duì)象，無論在預(yù)算安排還是執(zhí)行過程都不會(huì)有太大的問題。

　　項(xiàng)目支出則存在較大的彈性，重要項(xiàng)目支出由政府會(huì)議決定，直接安排預(yù)算，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)行；但一般項(xiàng)目，政府只規(guī)定資金使用原則，完全由財(cái)政或有關(guān)部門具體掌握給哪個(gè)單位和給多少。

　　所以，預(yù)算安排和使用中，漏洞最大，被濫用、使用效率低，受到社會(huì)批評(píng)的，正是項(xiàng)目支出部分，主要存在以下問題：

　　一是長(zhǎng)官意志嚴(yán)重，資金安排存在較大的隨意性。所謂形象工程、政績(jī)工程，大都是長(zhǎng)官意志的產(chǎn)物。中央電視臺(tái)曾播出過一期中外市長(zhǎng)對(duì)話節(jié)目中，我國(guó)某市長(zhǎng)邀請(qǐng)美國(guó)一位市長(zhǎng)來訪，對(duì)方說市議會(huì)不會(huì)批準(zhǔn)這樣的預(yù)算，該市長(zhǎng)當(dāng)即慷慨表示，只要對(duì)方愿意來就行，他提供費(fèi)用。這也可能只是個(gè)例，但卻十分典型地暴露出了財(cái)政資金使用中存在的隨意性問題。

　　二是經(jīng)辦人員掌握著太大的自由裁量權(quán)，科學(xué)論證不夠。哪個(gè)部門、地方與具體經(jīng)辦人員關(guān)系密切，就會(huì)得到較多的資金。并非急需的卻被安排了較多的預(yù)算，真正需要的卻得不到資金。“跑部錢進(jìn)”、“會(huì)哭的孩子有奶吃”，就是典型寫照。而有些長(zhǎng)期項(xiàng)目，預(yù)算管理部門簡(jiǎn)單地按照上年度預(yù)算單位的支出額安排來年預(yù)算額，有些單位為了保住或增加來年預(yù)算，便突擊亂花錢，甚至尚未開工或完工先把資金轉(zhuǎn)移到關(guān)聯(lián)企業(yè)，造成預(yù)算不足的假相，以至于每到年末中央政府都要發(fā)文制止突擊亂花錢。

　　三是對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督不夠，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。預(yù)算管理機(jī)關(guān)只要按期撥付了資金，就算完成了預(yù)算執(zhí)行任務(wù)。資金一旦脫離了財(cái)政機(jī)關(guān)的控制，就失去了管理和監(jiān)督，流失嚴(yán)重。

　　媒體曾經(jīng)報(bào)道，云南省石林縣北大村鄉(xiāng)躍寶山土地整理工程，是云南省2007年的一項(xiàng)重點(diǎn)土地整理工程，預(yù)算資金1168萬元。 某企業(yè)以1008萬元中標(biāo)，卻以600萬元轉(zhuǎn)包出去， 408萬元便被該公司吞噬。從2月28日合同簽訂至11月，作為發(fā)包方的縣國(guó)土資源局也僅撥付給中標(biāo)企業(yè)450萬元，而落實(shí)到轉(zhuǎn)包的施工企業(yè)的更是只有區(qū)區(qū)66萬元。工期將滿，由于資金不到位，才完成了工程量的20%，5000多農(nóng)民面臨著開春后無地可耕，生活無著的局面。中央財(cái)政同樣存在類似問題，近年來“審計(jì)風(fēng)暴”表明，有大量的財(cái)政資金被不正當(dāng)使用，造成嚴(yán)重?fù)p失。

　　四是審計(jì)制度不完善，資金使用效率低。現(xiàn)行的審計(jì)制度，還只局限于審查預(yù)算單位是否按照規(guī)定用途使用了資金，重點(diǎn)糾正的是截留、挪用和沒有按時(shí)完成預(yù)算等問題，而對(duì)投資發(fā)揮作用的情況不作評(píng)價(jià)，不涉及投資效果審計(jì)。在這樣的制度下，預(yù)算單位只顧要錢，不顧投資績(jī)效便是不可避免的。“釣魚項(xiàng)目”、多年重復(fù)預(yù)算的項(xiàng)目，建成后很快就報(bào)廢和不能發(fā)揮應(yīng)有作用的項(xiàng)目，與預(yù)算缺乏績(jī)效審計(jì)有著密切的聯(lián)系。

　　財(cái)政預(yù)算制度改革的方向和路徑

　　財(cái)政資金使用存在的問題主要在項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行方面。對(duì)于公眾來說，財(cái)政預(yù)算也許還是一個(gè)神秘的話題，但其暴露的問題，卻恰恰是公眾所能感知的。而這些問題是部門預(yù)算制度所不能解決的，特別是項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)后，雖然實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，貌似十分嚴(yán)格，但事實(shí)上卻脫離了財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。因此，財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)存在的問題感受不深。這也正是財(cái)政機(jī)關(guān)和社會(huì)對(duì)預(yù)算制度改革的方向和路徑存在不同看法的根源所在。

　　首先，管好項(xiàng)目預(yù)算，科學(xué)論證各預(yù)算單位所提出的項(xiàng)目是否是最急需和最必要的。

　　現(xiàn)行財(cái)政管理制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的、適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的一套制度模式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)不相適應(yīng)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府既是社會(huì)管理者，也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要承擔(dān)的是宏觀調(diào)控和監(jiān)管職責(zé)。政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，需要經(jīng)過一個(gè)購(gòu)買過程，財(cái)政資金使用過程便成為一個(gè)復(fù)雜的交易過程，政府對(duì)資金使用的控制力大為減弱，漏洞就隨之出現(xiàn)。

　　黨的十七大報(bào)告指出：“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”公民參與管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)事務(wù)，最根本的就是參與對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督管理，這是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求。

　　其次，預(yù)算資金在使用中如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，這也是目前財(cái)政部門推行的改革措施主要的目標(biāo)指向。

　　經(jīng)過這兩個(gè)方面的改革，增強(qiáng)人大在安排財(cái)政預(yù)算中的權(quán)力，發(fā)揮財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善審計(jì)制度，黨中央多年所倡導(dǎo)的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離”的行政管理體制改革目標(biāo)，在財(cái)政管理領(lǐng)域也就得以實(shí)現(xiàn)。

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