論文關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政體制改革；基層民主

　　論文摘要：本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾根源于現(xiàn)行的財(cái)政體制和行政體制。本文主張農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需要，方向應(yīng)是通過漸進(jìn)的體制內(nèi)改革完善基本制度建設(shè)．強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。
　　農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)財(cái)政收入主要來自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照徐勇教授鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不宜搞“一刀切”，應(yīng)將農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待。這種區(qū)分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發(fā)展前景不同，路徑選擇也應(yīng)存在差別。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)。隨著越來越多的農(nóng)業(yè)人口逐漸加入工業(yè)社會，農(nóng)村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農(nóng)村的共同富裕有望實(shí)現(xiàn)。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展前景是小城市，行政體制改革的方向應(yīng)該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足，其存在必要性受到質(zhì)疑，遑論其有效性；而工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無效及職能扭曲。
　　一、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的背景及原因
　　1．現(xiàn)行財(cái)政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重不足
　　1994年建立的財(cái)政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確了各級政府的責(zé)、權(quán)、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財(cái)力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財(cái)政收入，致使縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本事權(quán)并未減少，反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要提供區(qū)域性公共物品、落實(shí)中央的政策執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(政績驅(qū)動和追求可資支配的經(jīng)濟(jì)利益)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱嚴(yán)重制約了其作為能力。稅費(fèi)改革后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數(shù)嚴(yán)重依賴地方稅類的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政淪為“吃飯財(cái)政”．僅能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生存。
農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財(cái)政自籌制度和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少．無法維持基本呈剛性的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺乏效率。相對不足是指農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)，而用于提供區(qū)域性公共物品和執(zhí)行上級任務(wù)所需資金相對不足。這就決定了解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的兩種途徑：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配財(cái)力或減少用于維持農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。
2．壓力型行政體制下農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政表現(xiàn)
在單一制和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的下屬機(jī)構(gòu)，其主要職能是完成上級交待的各種任務(wù)。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不將大部分精力財(cái)力用于應(yīng)付各種名目繁多的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達(dá)標(biāo)、計(jì)生服務(wù)站達(dá)標(biāo)、油路村村通、各種活動室達(dá)標(biāo)等。這些事權(quán)的下放不僅導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的擴(kuò)大，而且直接推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。相應(yīng)地，作為國家政權(quán)體系的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于履行其正常職能提供區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)的能力大為削弱。
另外，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性，經(jīng)常將權(quán)力伸展到職能之外，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員編制的擴(kuò)張。它又表現(xiàn)出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務(wù)”的特性，致使行政行為具有追逐經(jīng)濟(jì)收益或財(cái)政收益的傾向。
二、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)
作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國家需要一個穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會，對“三農(nóng)”問題的關(guān)注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉(xiāng)村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強(qiáng)化)。而鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民最關(guān)注的價(jià)值是共同富裕，是對其基本權(quán)利的保障，以確保在現(xiàn)有貧富差距下人格的平等和尊嚴(yán)的維持。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或許可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農(nóng)民的解放，不如說是政府對農(nóng)民的拋棄。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)村的社會問題同時交還給農(nóng)民。這種方案的實(shí)質(zhì)是放任農(nóng)民自治，但考察一下目前的社會形勢和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)就會發(fā)現(xiàn)，這并不現(xiàn)實(shí)。

如果承認(rèn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有存在的必要性，那么其必要性應(yīng)該基于新的行政職能。換言之，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須為其繼續(xù)存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)履行以下基本職能：第一，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的義理性基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對其管轄領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)，諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會救濟(jì)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。第二，執(zhí)行上級政府分派的任務(wù)，履行基本管理職責(zé)。在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農(nóng)村執(zhí)行上級政府政策和指示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須履行其基本管理職責(zé)，如戶口登記、救災(zāi)優(yōu)撫、人口與計(jì)劃生育、土地管理等。第三，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著繁雜的管理職責(zé)和任務(wù)，無力也不應(yīng)為經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)負(fù)責(zé)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該介入推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分散的、個體的農(nóng)民面對市場無疑處于絕對劣勢的地位。根據(jù)奧爾森的理論，分散的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自組織并不容易。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面可以推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)性自組織建設(shè)，另一方面也可以利用自身資源優(yōu)勢為農(nóng)戶提供市場信息和資金技術(shù)支持。如果說鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會向公民社會的轉(zhuǎn)變依賴農(nóng)民與小共同體的聯(lián)盟對抗大共同體(政府)，]那么，在小共同體缺失而又亟需發(fā)展的時期，則需要基層政府與農(nóng)民的聯(lián)合應(yīng)對市場并發(fā)展小共同體。第四，依法指導(dǎo)村民委員會的工作，通過規(guī)劃等方式協(xié)調(diào)村際關(guān)系，協(xié)助解決農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)。
綜上所述，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革應(yīng)基于國家治理和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的矛盾。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要的是有效的有為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而不是盡管成本低廉卻缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三、農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的路徑選擇
1．漸進(jìn)的體制內(nèi)改革
實(shí)行漸進(jìn)的體制內(nèi)改革的前提是肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性并對其職能進(jìn)行正確定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有具有了履行其職能的權(quán)力和能力時，才可以討論其有效性。根據(jù)邁克爾曼的觀點(diǎn)，政府權(quán)力可以區(qū)分為兩類：專制權(quán)力和基本權(quán)力。專制權(quán)力是指政府精英“無須同國民社會群體進(jìn)行正常的協(xié)商”就可以實(shí)施的權(quán)力。政府的專制權(quán)力以其強(qiáng)制程度和廣泛性來衡量。“基本權(quán)力指的是政府實(shí)際上能夠深人與國民社會并在整個管轄領(lǐng)域內(nèi)合理地貫徹其政治決定的能力。”基本權(quán)力以有效性衡量。目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弊端就在于專制權(quán)力有余，而基本權(quán)力不足。到目前為止，政府實(shí)施的一系列政策措施基本上是解決專制權(quán)力過多的問題。
漸進(jìn)的體制內(nèi)改革就是通過逐步改革現(xiàn)行財(cái)政體制和行 政體制的弊端解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支矛盾以及履行基本職能與政績驅(qū)動之間的矛盾。這種方案的實(shí)質(zhì)是優(yōu)先解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本權(quán)力不足的問題，即建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。這種選擇方案主要基于以下認(rèn)識，即農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾不是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，而是缺乏效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會對有效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的迫切需要之間的矛盾農(nóng)民需要強(qiáng)有力的基層政府保障其利益和權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)的豐裕。
2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選
實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，目前以四川省最為普遍和典型。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，大致經(jīng)歷提名候選人、候選人競選、選民投票等程序，其實(shí)質(zhì)等同于西方的現(xiàn)代民主。主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選主要基于兩方面原因：一是出于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層吏治腐敗的關(guān)切；二是認(rèn)為民選政府更能帶來公正，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展。提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，其實(shí)質(zhì)是優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權(quán)力過多的問題，并認(rèn)為民主可以解決基本權(quán)力不足的問題。
現(xiàn)代意義上的民主，按照熊彼特的觀點(diǎn)，只是一種產(chǎn)生政治家或決策者的程序。“民主方法就是那種為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得作決定的權(quán)力”。熊彼特看來，民主作為一種形式或程序，有其根本弱點(diǎn)：選舉實(shí)質(zhì)上是一種選票經(jīng)營活動，不可避免選票的買賣；競選斗爭往往使處理公共事務(wù)的效率低下；選舉不一定能夠選出合格的政治家或決策者等。這些弱點(diǎn)在農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上幾乎具有普遍性。民主作為一種政治運(yùn)作形式，并不能保證其運(yùn)作結(jié)果必然有利于政治建設(shè)和社會公正。再者，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位和權(quán)力缺乏物質(zhì)資源的保障，即使實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也無法沖破現(xiàn)行體制造成的限制，同樣無所作為。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主，并不能解決農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本權(quán)力不足的問題，并不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。
如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么無論它采取何種形式，它的人民都不可能從中受益。民主的最終目的是使多數(shù)人的利益及其要求得到保障。如果它無法實(shí)現(xiàn)這一
目的，民主作為政府組織的形式就只成為形式本身，作為保障公民權(quán)利和利益的手段也就失去其工具性價(jià)值。事實(shí)上，源于西方的民主需要特定的社會條件支持。誠如亨廷頓所說“現(xiàn)代民主是西方文明的產(chǎn)物，它扎根于社會多元主義、階級制度、市民社會、對法治的信念、親歷代議制度的經(jīng)驗(yàn)、精神權(quán)威與世俗權(quán)威的分離以及對個人主義的堅(jiān)持，所有這些都是在一千多年以前的西歐開始出現(xiàn)的。這些要素也許可以在其它的文明中找到其中的一二個，但是作為總體，它們僅存在于西方之中。如果忽視這些構(gòu)成要素，所得的民主可能只是一種形式。

盡管究竟民主是目的還是方法的爭論從未間斷，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上推行的“民主”具有明顯的工具色彩。且不論目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施直接選舉的條件并不真正具備。即使實(shí)現(xiàn)西方式的選舉，由于體制條件的限制，它使現(xiàn)代自由民主的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)得更為徹底，即“更換統(tǒng)治者”(亨廷頓語)。現(xiàn)行體制下搞基層民主務(wù)虛的成分很大，同時會把國家對鄉(xiāng)村社會的控制權(quán)逐步轉(zhuǎn)交到鄉(xiāng)村社會新興的政治精英和經(jīng)濟(jì)精英手中。在當(dāng)前的中國農(nóng)村，這些精英只可能是兩類人，一類是鄉(xiāng)村社會中的富有者；一類是與上級政府關(guān)系密切或擁有其它社會資源或組織資源的人。這樣的“民主”是否有利于促進(jìn)公正、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是值得商榷的。更為重要的是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了中國農(nóng)民的需要。農(nóng)民亟需的不是選票而是鈔票，不是個人選舉權(quán)利的短暫顯示，而是對客觀生活的經(jīng)濟(jì)保障。農(nóng)民的不自由不平等更多地源于經(jīng)濟(jì)條件的限制。通過民主的形式去實(shí)現(xiàn)民主的真正內(nèi)涵，這不僅難以實(shí)現(xiàn)，而且清楚地暴露了這種所謂的“民主”的虛假性。
縱觀西方國家的民主化歷程，可以看出，民主是社會歷史發(fā)展進(jìn)程中階級或階層之間斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物，其創(chuàng)始及發(fā)展的意義并不神圣，它只是社會歷史發(fā)展中源于社會需要的一種制度產(chǎn)物?，F(xiàn)代民主的實(shí)質(zhì)是一種使妥協(xié)得以實(shí)現(xiàn)的制度性安排。民主之所以被推崇，是因?yàn)槠浒l(fā)展適應(yīng)并維持了資本主義社會內(nèi)部的發(fā)展與和諧。西方的民主及其發(fā)展，其根本目的并非是為了保障全體公民的權(quán)利和利益，并非為了保障人民主權(quán)理念的實(shí)施。事實(shí)上，西方的自由民主對于保障人民主權(quán)在實(shí)質(zhì)上是難以實(shí)現(xiàn)的。中國應(yīng)根據(jù)目前的國情探索符合國家治理和社會發(fā)展需要的民主形式。民主的內(nèi)涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。
事實(shí)上，政府的優(yōu)劣并不在于選舉權(quán)的普及程度，而在于政府能否對其公民的需求做出恰當(dāng)回應(yīng)，在于能否實(shí)現(xiàn)國家治理的目的和人民的福祉。筆者倒更為贊成李鵬程先生的觀點(diǎn)，“從對價(jià)值民主概念的維護(hù)的思路，我們似乎應(yīng)該重視民主的目的價(jià)值。如果一個社會的人民能夠自由平等的享有福利的生活，而不去刻意追求‘政治參與’的自由與平等價(jià)值。也許正可以使得我們解放思想，設(shè)計(jì)出更能促進(jìn)這個目的實(shí)現(xiàn)的治理方式。這應(yīng)該是民主政治的真正價(jià)值之所在。”
綜上所述，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。漸進(jìn)的體制內(nèi)改革或許不是最佳方案，確是風(fēng)險(xiǎn)成本最小的可控的可行方案。農(nóng)村問題錯綜復(fù)雜，一次性解決根本問題是不可能的。農(nóng)村問題的解決需要一個長期的過程，因此需要認(rèn)清農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值，需要審視討論較為激進(jìn)的改革方案。既然改革是個長期的過程，根據(jù)需要而改革是值得考慮和討論的，這或許還不算是對理性的自負(fù)。

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